Víst hefur skattbyrðin þyngst

Á þriðjudaginn birti ég hér í blaðinu grein þar sem því er haldið fram að tekjuskattbyrði allra hafi þyngst milli áranna 2009 og 2012 þvert á það sem stjórnarliðar hafa haldið fram. Í gær svaraði fjármálaráðherra mér og sagði að ég hefði gert einföld mistök og þ.a.l. væri ályktun mín röng. Blaðafulltrúi ríkistjórnarinnar vísaði einnig í greinina, aftur hér í blaðinu, og sagði fjármálaráðherra hafa hrakið fullyrðingar mínar. En er það virkilega svo?

Ég og fjármálaráðherra eru sammála um að skattbyrði þeirra tekjuhærri hafi þyngst. Ég geri mig reyndar sekan um einfalda villu í útreikningum á skattbyrði þeirra tekjuhæstu og gengst ég við henni. En villan leiðir til þess að skattbyrði þeirra tekjuhærri er ýkt hjá mér. En það skiptir engu máli fyrir niðurstöðu mína um að skattbyrði allra launþega hafi þyngst.

Deilan stendur um hvort að tekjuskattbyrðin hafi þyngst á þá tekjulægri. Ég segi að hún hafi þyngst en fjármálaráðherra að hún sé léttari. En af hverju skildum við fjármálaráðherra leggja ólíkan skilning í málið? Eins og fyrri daginn er við því einfalt svar. Fjármálaráðherra gerir í samanburði sínum ráð fyrir óverðbættum persónufrádrætti sem er rangt að gera. Auðvitað á að nota persónufrádráttinn eins og hann er í raun (46.532 kr.) og bera saman við þann sem hefði verið ef lögunum frá 2009 hefði verið fylgt (48.932 kr.). Aftenging laganna um verðtryggingu persónufrádráttar jók á skattabyrðina hjá öllum skattgreiðendum og bætti nýjum við. Um það er ekki deilt.

Til að varpa ljósi á málið þá er rétt að skoða þann hluta tekjudreifingarinnar þar sem ég og ráðherrann erum ósammála – neðsta skattþrepið. Samkvæmt upplýsingum af vef Ríkisskattstjóra var staðgreiðsluhlutfall opinberra gjalda 37,2% árið 2009 en 37,34% í fyrsta skattþrepi (af fyrstu 230.000 kr.) árið 2012. Persónufrádráttur á mánuði er 46.532 kr. í ár en ætti að vera 48.932 kr. ef lögunum frá 2009 hefði verið fylgt. Um það snýst m.a. deilan við Öryrkjabandalagið. Með þessar upplýsingar að vopni er hægt að skoða skattbyrðina (skatta sem hlutfall af launum) í fyrsta skattþrepi á línuriti.

Eins og sést á myndinni er skattbyrðin þyngri í neðsta skattþrepinu nú en verið hefði ef lögunum frá 2009 hefði verið fylgt. Því stenst fullyrðing mín frá á mánudag fullkomlega. Þeir sem eru í neðsta þrepinu greiða hærri skatta nú miðað við sömu nafnlaun. Um efri skattþrepin er ekki deilt. Þeir tekjuhærri búa við mun þyngri skattbyrði. Reyndar ætti með réttu að bera saman raunstærðir en ekki nafnstærðir launa í samanburði sem þessum en það myndi gera myndina enn verri, fjármálaráðherra í óhag. En gefum henni smá slaka í bili.

Hitt er annað mál að af ráðstöfunartekjum eftir tekjuskatt er miklu mun meira tekið í óbeina skatta nú en áður. Þannig hefur t.a.m. virðisaukaskattur, eldsneytisskattar, bifreiðagjöld, áfengis- og tóbaksgjöld og erfðafjárskattar verið hækkaðir til muna og nýjir skattar eins orkuskattar (sturtuskatturinn), auðlegðarskattur, kolefnaskattar og skattar á gengisreikninga verið innleiddir.

Það byrjar ekki vel hjá nýjum fjármálaráðherra. Eitt er að gera smávægilega klaufavillu sem engin áhrif hefur á megin niðurstöðuna. Annað er að hagræða sannleikanum sér í vil. Sannleikurinn er nefnilega sá að skattbyrði allra hefur þyngst jafnt og þétt frá 2009 vegna skattastefnu ríkisstjórnarinnar.

Í tilefni af tíðum ummælum stjórnarliða, nú seinast ráðherra: efnahags-, viðskipta-, sjávarútvegs- og landbúnaðarmála í grein hér í blaðinu um helgina, um að meirihluti Íslendinga greiði lægri skatta í hlutfalli við laun sín nú árið 2012 en var árið 2009, er rétt að gera einfaldlega samanburð á skattbyrði áranna tveggja.

Eins og sést á myndinni greiða allir, sem borga skatta á annað borð, hærri skatta í dag en ef kerfið frá 2009 væri enn við líði. Þeir sem eru með laun undir 200 þúsundum greiða það sama (miðað við sömu laun). Þeir sem eru með laun á bilinu 200 til 650 þúsund borga 2,9% meira. Þeir sem eru með hærri laun en 650 þúsund borga 8,9% meira af launum sínum.

En hvernig stendur þá á því að fjármálaráðherra og fjölráðherrann staðhæfa að skattbyrði 60% Íslendinga sé léttari í dag en árið 2009? Við þeirri spurningu er einfalt svar: laun flestra Íslendinga hafa lækkað umtalsvert á síðustu árum og þar með skattbyrði þeirra. Stjórnvöld hafa heykst á því verkefni að koma atvinnulífinu af stað sem er forsenda framþróunar lífskjara. Ég myndi því ekki hreykja mér hátt af léttari skattbyrði ef ég væri stjórnarliði!

Skattaparadísin Ísland

Í byrjun árs 2013 mun evrópska viðskiptakerfið með mengunarkvóta (e. Emission Trading System) verða innleitt á Íslandi. Er það gert sem hluti af skuldbindingum sem Íslendingar hafa undirgengist í tengslum við EES samninginn í þeim tilgangi að minnka losun stórra iðnfyrirtækja á gróðurhúsalofttegundum.

Í stuttu máli miðar kerfið að því að þau fyrirtæki sem menga mikið í einhverjum skilningi borgi fyrir þá mengun. Með tímanum er áætlað að fyrirtækin muni keppast við að draga sem mest úr mengun til að þurfa að kaupa sem minnst mengunarleyfi. Þeir sem menga hlutfallslega lítið, svo sem heimili og smá fyrirtæki munu hins vegar tilheyra öðru kerfi (e. Effort Sharing) og greiða fyrir mengun í hlutfalli við það sem þau nota af eldsneytisgjöfum.

Kolefnaskattur á eldsneyti

Í byrjun þessa árs voru innleiddir svokallaðir kolefnisskattar á fljótandi eldsneyti á Íslandi í þeirri viðleitni að aðlaga Ísland að stefnu Evrópusambandsins. Sagt var að gjaldið væri um 75% af því sem tíðkaðist í Evrópu árið 2009. Boðað er að nú skuli innheimta gjaldið að fullu líkt og gert er í Evrópu og er í frumvarpi til laga lagt til að gjaldið verði hækkað um 32%.

Nú er það svo að þegar gjaldi var upphaflega lagt á var verð á kolefnakvóta um 30% hærra en það er nú. Lækkunin stafar af minni eftirspurn eftir mengunarkvótum í kjölfar efnahagslægðarinnar sem nú herjar á Evrópu. Á næsta ári mun fljótandi eldsneyti á Íslandi því bera rúmlega 30% hærri mengunarskatta en tíðkast í Evrópusambandinu!

Kolefnaskattur á föst efni

Í nýjum skattatillögum ríkisstjórnarinnar er m.a. gert ráð fyrir því að hafin verði stighækkandi skattlagning kola og koks, en þau efni eru í rafskautum sem notuð eru til að framleiða t.d. ál, járnblendi og kísilmálm. Helsti rökstuðningurinn fyrir þessum skatti er að það sé verið að „aðlaga“ íslenska stóriðju því sem tíðkast í Evrópu. En er það svo?

Í evrópska viðskiptakerfinu sem innleitt verður hér á landi 2013 er gert ráð fyrir að iðnfyrirtæki sem nær því að vera eitt 10% fyrirtækja sem mengar minnst fái án endurgjalds kvóta fyrir starfsemi sína. Þau fyrirtæki sem menga meira þurfa að kaupa viðbótarkvótann í evrópska viðskiptakerfinu. Þetta myndar hvata fyrir fyrirtækin til að minnka notkun á kolefni og menga minna. Þannig auka þau hagnað sinn. Jafnframt eru fyrir hendi ráðstafanir til að stöðva svokallaðan „kolefnaleka“ en hann felst í því að fyrirtæki sem menga mikið færi starfsemi sína einfaldlega til landsvæða þar sem reglur um mengun eru ekki jafn strangar og innan Evrópu. Til að koma í veg fyrir þetta hefur Evrópusambandið leyft tímabundnar niðurgreiðslu til slíkra fyrirtækja.

Afleiðingar kolefnaskatta

Augljóst er hvaða afleiðingar kolefnaskattar á eldsneyti hafa á rekstur heimilisins. Hver lítri af bensíni verður um 6,3 krónum dýrari en ella og dísel verður 7,2 krónum dýrari.

Íslensku álfyrirtækin búa öll yfir nýjustu tækni og munu að öllum líkindum tilheyra 10% fyrirtækja sem mestum árangri ná í mengunarmálum í heiminum. En samkeppnisstaða þeirra mun samt verða lakari þar sem þau þurfa að greiða kolefnaskattinn íslenska sem ríkisstjórnin vill leiða í lög, a.m.k. til 2015!

Um 25% framleiðslukostnaðar járnblendiverksmiðjunnar á Grundartanga eru kol sem notuð eru í rafskaut. Gert er ráð fyrir að verksmiðjan þurfi að kaupa kvóta fyrir allt að 25% losunar sinnar. Forstjóri fyrirtækisins hefur bent á að samkvæmt útreikningum muni kostnaður vegna kaupanna og skattsins sliga fyrirtækið og það muni hætta við öll áform um stækkun og með tímanum leggjast af. Sennilega mun verksmiðjan verða flutt annað þar sem rýmri reglur gilda. Járnblendifélagið er gott dæmi um að ómarkviss álagning mengunargjalda getur leitt til kolefnaleka.

Kísilverksmiðjurnar sem fyrirhugað er að reisa í Helguvík og að Bakka við Húsavík munu vegna gjaldsins að öllum líkindum ekki verða reistar að sögn fjárfestingarsviðs Íslandsstofu og fjárfesta sem komið hafa fyrir nefndir Alþingis. Þar með er út um „eitthvað annað“ sem svo oft er boðað.

Niðurstaða

Aðspurður um gagnrýni á kolefnaskattinn svarar fjármálaráðherra Steingrímur J. Sigfússon: „Landið [er] engin skattaparadís fyrir mengandi starfsemi.“ Niðurstaða mín er hinsvegar að það sé algjört glapræði að fara að tillögum ríkisstjórnarinnar og innleiða kolefnaskatta þá sem hún leggur til í frumvarpi sínu. Það leiðir til minni fjárfestingar og lakari efnahagslegrar velferðar fyrir Íslendinga til frambúðar án þess að neinum umhverfismarkmiðum sé náð.

Úr inngangi nýrrar bókar, STJÓRNMÁL OG HAGFRÆÐI,  eftir mig sem sem Bókafélagið var að gefa út:

Um allan heim hefur slegið óhug og ótta að fólki vegna útbreiðslu og afleiðinga fjármálakreppunnar miklu. Ekki hefur tekist að kveða niður þennan draug sem gengið hefur ljósum logum um hinn vestræna heim undanfarin þrjú ár. Afleiðingarnar eru að koma í ljós og þær birta ekki fagra mynd. Hugsanlega markar fjármálakreppan tímabundið endalok mesta hagsældarskeiðs sem mannkynið hefur upplifað. Fólk í öllum hornum heimsins situr eftir skuldum vafið og óvisst um efnahagslega framtíð sína og sinna. Í þeim löndum sem orðið hafa verst úti hafa skuldir hins opinbera hlaðist upp og þær verður að borga með auknum skatttekjum og minni þjónustu við borgarana í framtíðinni. Skuldakreppan sem nú er skollin á er birtingarmyndin. Reikninga síðustu áratuga þarf að greiða.

Þau ríki sem verst urðu úti í fjármálakreppunni höfðu um tvo kosti að velja: að velta byrðum fjármálakreppunnar á skattgreiðendur eða fjármagnseigendur. Fyrri kostinn völdu flestir — reikningurinn var sendur skattgreiðendum. Með neyðarlögunum sem Alþingi samþykkti í byrjun október 2008 tóku Íslendingar hinsvegar þann kostinn að láta lánardrottna bera megnið af hruni fjármálakerfisins. Þannig er tap lánardrottna á hruninu íslenska nú talið nema um 8.000 milljörðum króna. Þetta er stjarnfræðileg upphæð — um fimm ára landsframleiðsla Íslands. Aðrar þjóðir tóku þann kost að yfirtaka skuldir fjármálastofnana og súpa nú seyðið af því.

Þessar miklu hamfarir hafa leitt af sér efnahagslega óvissu, sem núlifandi kynslóðir hafa ekki staðið frammi fyrir áður. Stjórnmálaumhverfið markast allt af henni. Fólk hefur misst trú á stjórnmálamönnum. Í þessu andrúmslofti þrífast falsspámennirnir. Rykið sem þyrlaðist upp við fall fjármálakerfisins hreyfði við hugmyndafræði sem var flestum gleymd. And-kapítalismi, stjórnsemi, virðingarleysi fyrir eignarrétti og and-alþjóðavæðing eiga nú upp á pallborðið. Þeir sem áður voru á jaðrinum fá nú hljómgrunn. Andstæður í stjórnmálum eru slíkar að ekki virðist vera samstaða um nokkurn hlut. Þetta ástand varir í öllum hinum vestræna heimi. Bandaríkjamenn koma sér ekki saman um hvernig taka skuli á skuldasöfnun heima fyrir. Í Evrópusambandinu er hver höndin upp á móti annarri þegar kemur að því að fyrirbyggja efnahagshrun ríkja sem liggja syðst í álfunni. Vandamálin sem fylgja stjórnleysi eru því ekki takmörkuð við Íslandi.

Í þessu andrúmslofti er mikilvægt að hafa varann á sér. Sagan sýnir okkur að á óvissutímum, þegar ekki sést til sólar, gerast hlutir sem leitt geta af sér skelfingu. Við verðum að spyrja spurninga á borð við: Eru alkemistar og jaðarhópar best til þess fallnir að móta stefnu okkar í náttúrunýtingu og alþjóðaviðskiptum? Hvað afleiðingar hefur það fyrir lífskjör okkar að hafna því að nýta hlutfallslega yfirburði þjóðarinnar? Er þjónusta hins opinbera komin að einhvers konar endimörkum? Er réttur einstaklingsins nægjanlega virtur af stjórnvöldum eða eru þau ofurseld duttlungum hælbítanna?

Margir eru þeirrar skoðunar að við eigum að takmarka mjög auðlindanýtingu okkar og að við eigum að fórna hagkvæmni — til að mynda í fiskveiðum og orkunýtingu — fyrir eitthvað annað og óskilgreint. Jafnframt eru þeir til sem telja að hagvaxtarhyggja og sífelldar framfarir séu ekki sú leið sem við eigum að fara. Hún beini okkur á villigötur. Mér sýnist að þessar skoðanir séu ekki mjög vel ígrundaðar. Þær byggja oft og tíðum á þeim grundvallar misskilningi að hugmyndafræði sú, sem fylgt hefur verið á Vesturlöndum frá seinna stríði, hafi hrunið með bönkunum í hinni alþjóðlegu fjármálakreppu. Nú þurfi einhverja aðra.

Stjórnsemi virðist vera svar margra. Endurtaka á mistök ráðstjórnarskipulagsins um að ríkið sé betur til þess fallið að velja fyrir okkur en við sjálf. Í engu öðru landi í heiminum fer slík umræða þó fram á alvarlegum nótum. Í Evrópu muna menn enn frá fyrstu áratum síðustu aldar afleiðingar þess að gefa slíkum hugmyndum lausan tauminn. Ég hafna því algjörlega að við eigum að skipta um hugmyndakerfi og hverfa til skipulags þar sem stjórnmála- og embættismenn deila og drottna. Frelsi einstaklingsins og hvati til framtaks eiga að vera okkur öllum keppikefli. Þannig auðgum við líf okkar og tryggjum efnahagslega velferð.

Greinargerð (stytt)

Þróun gengis krónunnar undanfarin ár hefur verið með þeim hætti að margir hafa snúist á þá skoðun að eina færa leiðin í gjaldmiðlamálum Íslendinga sé að ganga í Evrópusambandið og taka upp evru. Rétt er að benda á að nær sömu skilyrði þurfa að ríkja í efnahagsmálum þjóðarinnar til að evran henti sem þjóðargjaldmiðill og þurfa að vera fyrir hendi til að krónan geti gegnt því hlutverki eða einhver annar gjaldmiðill. Til að evran gagnist Íslendingum sem gjaldmiðill þarf hagstjórnin að vera með þeim hætti að hún sé trúverðug og skapi stöðugleika. Munurinn á þessum tveim gjaldmiðlum í hagstæðu efnahagsumhverfi er að krónan verður áfram fljótandi — hugsanlega seigfljótandi — og þjónar áfram því hlutverki sínu að aðlaga hagkerfið, en upptaka evru er fastgengisstefna. Fastgengisstefna kallar á að hagkerfið sé aðlagað um vinnumarkað sem leiðir oftar en ekki til atvinnuleysis þegar illa árar. Það er sársaukafyllra. Jafnframt eru hagkerfi fljótari að jafna sig ef aðlögun hefur átt sér stað með gengisbreytingum, en ef hún verður um vinnumarkað vegna þess hversu erfitt er að t.d. að lækka laun svo um munar. Þegar gengi krónunnar lækkar fá útflutningsfyrirtæki hærra verð í krónum fyrir sína vöru en verðlag á innflutningi hækkar. Þegar gengið hækkar hefur það gagnstæð áhrif. Gallinn við krónuna og fljótandi gengi er, eðli máls samkvæmt, meiri sveiflur. Þær er hægt að hemja með réttri hagstjórn.

Sem lið í því að leysa hagstjórnar- og gjaldmiðlavanda þjóðarinnar er hér lagt til að tekin verði upp fjármálaregla, sem styður við peningamálastefnuna á þann hátt að ekki þurfi að beita vaxtatækjum Seðlabankans á jafn afdrifaríkan hátt og verið hefur. Fjármálareglan felst í því að ríkisútgjöld vaxi sem nemur meðalhagvexti undanfarinna 10 ára, óháð árferði.

Ef þessi regla væri við lýði yrði ríkissjóður rekinn með afgangi í góðæri en halla í óáran. Reglan myndi dempa hagsveifluna og leggja léttari byrðar á peningamálastefnuna. Af rannsóknum má draga þá ályktun að ef fylgt hefði verið þeirri stefnu í opinberum fjármálum á Íslandi árin 1964-2001, að láta samneyslu aukast á hverju ári sem nemur langtíma hagvexti á Íslandi, hefðu hagsveiflur á Íslandi árin 1978-2001 orðið um þriðjungi minni en raunin varð. Notkun reglunnar hefði haft í för með sér þjóðhagslegan ávinning sem falist hefði í aukinni framleiðslu, minni óvissu, jafnari neyslu og meiri efnahagslegri velferð.

Ábati af þessari fjármálareglu er minna álag á peningamálastefnuna, lægri og stöðugri vextir og þar með stöðugra gengi. Þessi stöðugleiki og minni óvissa leiðir aftur til meiri framleiðslu og efnahagslegrar velferðar til langs tíma litið. Sem dæmi má nefna að hvert prósentustig í hærri vöxtum leiðir til um 8,8 milljarða króna hærri vaxtabyrði fyrir heimilin, fyrirtækin og ríkissjóð á ári. Reglan leiðir einnig til þess að hægt er að framfylgja Maastricht-skilyrðunum mun betur en ella og fyrr yrði hægt að taka upp evru á Íslandi. En það sem meira er um vert: Reglan myndi leiða til mun betri hagstjórnar og þar með yrði stöðugleiki mun meiri, óháð því hvaða gjaldmiðill er notaður, því sjálfstæður gjaldmiðill endurspeglar aðeins undirliggjandi stjórn efnahagsmála og væntingar um hana — ekkert annað.

Sáttmáli borgaranna

Fyrr á öldum var það talið náttúrulögmál að hlutskipti borgaranna væri ólíkt þegar kæmi að réttindum þeirra og skyldum. Þessu jafnvægi mætti ekki raska — það endurspeglaði náttúrurétt. Í mörgum trúarbrögðum gætti þessa skilnings og gætir reyndar enn. Kirkjunnar menn á miðöldum líktu þannig samfélaginu við líkama, þar sem hver þegn hefði sína sérstöku stöðu í lífinu með sama hætti og hver líkamspartur hefði sinn sérstaka tilgang. Stéttakerfið í hindúisma er grein af sama meiði. Viðhorfsbreyting varð á Vesturlöndum í kjölfar upplýsingarstefnunnar á átjándu öld þegar kenningar um frelsi, jafnrétti og bræðralag festu rætur. Þessar hugmyndir komust síðan til framkvæmda í frönsku byltingunni og með stjórnarskrá Bandaríkjanna. Lýðræði sem þjóðskipulag, þar sem allir eru jafnir fyrir lögum og réttur þeirra er tryggður í stjórnarskrá, breiddist út um heiminn í kjölfarið.

Þróun grunnréttinda

Rétt einstaklingsins á vernd fyrir utanaðkomandi kúgun, frelsi til orðs og athafna, kosningafrelsi og rétt til óvilhallrar meðferðar fyrir dómsstólum er hægt að kalla „fyrstu kynslóðar réttindi“. Stjórnarskrár lýðræðisríkja miða allar að því að tryggja þessi réttindi — tryggja rétt borgaranna gegn ríkinu. Um leið er ríkinu gefinn einkaréttur á að beita þá ofbeldi, ef þeir fara ekki að leikreglum samfélagsins. Stjórnarskrá er því grunnsáttmáli borgaranna — hún setur leikreglur þeirra, bæði innbyrðis og gagnvart ríkisvaldinu.     

Eftir fyrri heimsstyrjöld komu fram hugmyndir um það sem kalla má „aðra kynslóð réttinda“ en þau fjalla um rétt einstaklingsins til að búa við mannsæmandi kjör, rétt til atvinnu, menntunar, heilsugæslu, að lifa við reisn, rétt til húsnæðis o.s.frv. Annarrar kynslóðar réttindi leiða oftar en ekki til þess, að hlutverk ríkisins er útvíkkað og vald þess yfir einstaklingnum er aukið. Hugsum okkur t.d. réttinn til atvinnu. Ef ég get með engu móti fengið vinnu, þá ætti ég samkvæmt stjórnarskrá að geta höfðað mál á hendur ríkisvaldinu fyrir að hafa brotið réttindi mín og þar með er atvinnumiðlunarhlutverk ríkisins skilgreint. Annað dæmi væri ef stjórnarskrá kvæði á um rétt til húsnæðis — húsnæðismiðlunarhlutverk ríkisins væri þá lögleitt. Þriðja dæmið er réttur til lífs, en það gefur mér sem borgara rétt til að krefjast þess á öllum stundum af ríkisvaldinu, að það sjái mér fyrir fullkomnustu heilbrigðisþjónustu sem völ er á. Þar væru engin takmörk sett, ella væru brotin á mér stjórnarskrábundin réttindi. Sama má segja um réttinn til að búa við reisn, mannsæmandi kjör, menntun o.s.frv.

Augljóst er að endimörk ríkisins væru engin ef borgararnir ættu skýlausan stjórnarskrárbundinn rétt á öllu þessu. Ríkið væri alfa og ómega í lífi okkar — upphaf og endir alls þjóðlífs. Jafnframt er augljóst að til að framfylgja þessum rétti þyrfti ríkið að brjóta „fyrstu kynslóðar réttindi“. Hvernig ætti t.d. að fjármagna þessi réttindi mín án þess að brjóta á eignarrétti annarra borgara? Þyrfti ríkið ekki að kúga suma borgara til að tryggja réttindi annarra? Því ríkir alls ekki samstaða um hvað skuli teljast til réttinda borgaranna og reyndar má halda því fram með nokkru sanni, að önnur kynslóð réttinda leiði óhjákvæmilega til þess að réttindum af fyrstu kynslóð sé hamlað.

Undanfarið hefur komið fram það sem kalla mætti „þriðju kynslóðar réttindi“, en þau ná m.a. yfir réttinn til að njóta friðar frá stríðsátökum, náttúruverndar og -nýtingar, réttinn til ómengaðrar náttúru og einnig mætti nefna rétt dýra. Réttindi sem flokkast til þriðju kynslóðar eru vægast sagt umdeild. Þau hafa þó ratað í einhverjar stjórnarskrár, en hægt er að líta á þær sem almennar stefnuyfirlýsingar með afar takmarkað lagagildi.    

Stjórnarskrár byggjast óvíða á annarrar- og þriðju kynslóðar réttindum, en oft má finna þau í ákvæðum alþjóðasamninga. Þetta stafar ekki eingöngu af því að ekki ríkir full samstaða um að binda hag-félagsleg réttindi í stjórnarskrá, heldur einnig af þeirri augljósu ástæðu að alþjóðlegir samningar eru í fæstum tilfellum lagalega bindandi, þar sem ekki er hægt að framfylgja þeim fyrir dómstólum, þótt undantekningar séu þar á, s.s. stríðsglæpadómstóllinn. Því er með góðri samvisku hægt að segja, að alþjóðasamningar skilgreini hlutverk ríkisvaldsins með öðrum hætti en stjórnarskrá gerir. Brýnt er að rugla ekki saman því að ríki undirgangist alþjóðasamninga og hinu að ákvæði þeirra eigi heima í stjórnarskrá. Það myndi leiða til að í stað þess að stjórnarskrá sé vernd fyrir afskiptum ríkisins, þá verður hún trygging fyrir afskiptum ríkisins. Stjórnarskrá á að vernda okkur fyrir duttlungum stjórnmála- og embættismannanna.

Framangreind umræða virðist fljótt á litið vera nátengd álitaefnum stjórnmálanna. Því er ólíklegt að sátt náist í bráð um hvað skuli eiga heima í stjórnarskrá og hvað ekki. En þessi misklíð er ekki ný af nálinni.

Ólíkar hugmyndir um hlutverk ríkisins

Fylgismenn nytjahyggjunnar á nítjándu öld aðhylltust þá skoðun að markmið stjórnvalda eigi ávallt að vera það að hámarka samanlagða velferð þjóðfélagsþegnanna. Stjórnmálaheimspekingar síðari tíma hafa gengið skrefinu lengra en nytjahyggjumennirnir og tók til dæmis John Rawls (1921-2002) þannig þráðinn upp þar sem þeir skildu við hann. Rawls spann hann áfram og setti fram kenningar um að meta ætti samfélagslega velferð á grundvelli velferðar þeirra sem verst eru settir í þjóðfélaginu. Þannig er unnt að bera saman tvö lönd og komast að þeirri niðurstöðu að velferðin sé meiri þar sem hag hinna verst stöddu er betur borgið.

Rawls hélt því þannig fram að ríkisvaldið eigi að tryggja réttlæti. Grundvallarhugmyndin er sú, að þeir sem setja reglur fyrir þjóðfélagið verði að vera óvissir um hvaða stétt þeir muni tilheyra eftir að reglurnar ganga í gildi. Rawls hélt því fram að þá yrðu tvenns konar reglur settar. Annars vegar yrðu grundvallarréttindi tryggð, s.s. ferðafrelsi, trúfrelsi, kosningafrelsi  o.s.frv., og hins vegar yrðu reglur um jöfn tækifæri þegnanna innleiddar. En til þess, að tryggja jöfn tækifæri og að hinir efnameiri misbeiti ekki auði sínum og völdum, er nauðsynlegt að fylgja þeirri reglu, að ekki megi flytja tekjur á milli þjóðfélagshópa án þess, að slíkur tilflutningur komi þeim lægst launuðu til góða.

Telja má Robert Nozick (1938-2002) einn helsta andmælanda Rawls. Hann lagði áherslu á að þau réttindi sem verða til í frjálsum viðskiptum einstaklinganna séu réttlát. Nozick taldi þess vegna að einungis sé unnt að réttlæta lágmarksríki. Ekki sé hægt að undirgangast hugmyndir Rawls vegna þess að þær krefjist of umfangsmikils ríkisvalds. Grundvallarhugmynd Nozick var sú, að allt ríkisvald byggi, samkvæmt skilgreiningu, á valdbeitingu — það þvingi þegnana til að hegða sér á annan hátt en þeir myndu kjósa af fúsum og frjálsum vilja. Hann hélt því þannig fram, að Rawls gæti ekki útskýrt af hverju borgarar myndu vilja beygja sig undir slíkt vald.

Segja má að grundvallarmunurinn á þessum tveim hugmyndasmiðum sé sá, að Rawls fjallar um réttlæti endanlegrar dreifingar gæðanna, en Nozick fjallar um réttlæti þeirra athafna, sem þarf til þess að endurdreifa tekjunum. Þannig hélt Rawls því fram að þjóðfélag, þar sem tíund þegnanna býr við mikla fátækt, sé óréttlátt, en Nozick fjallaði um hvernig þessi misskipting teknanna myndaðist og hvaða kostnað leiðrétting á henni hefði í för með sér. Ef þessi tíund fólks hefði framið afbrot og verið dæmt fyrir réttlátum dómstólum, þá þyrftu lágar tekjur þeirra ekki að vera merki um óréttlæti. Jafnvel er hægt að deila um hvort að fátækt sem er afleiðing óábyrgrar hegðunar sé réttlát í þeim skilningi að með henni skapist ekki stjórnarskrárbundinn réttur til gæða, sem ríkið útdeilir á kostnað þeirra sem haga sér á ábyrgan hátt.

Tökum annað dæmi af þjóðfélagi, þar sem allir þegnarnir hafa sömu tekjur. Ef tekjuskiptingin hefur orðið til á þann hátt, að annar helmingur þegnanna hefur stolið frá hinum, þá er ekki um réttlæti að ræða samkvæmt kenningu Nozicks. Það sem skiptir máli er að menn afli sér gæðanna á löglegan hátt á frjálsum markaði. Ef svo er, þá er úthlutunin réttlát.

Augljóst er af hverju kenningar Nozicks og Rawls stangast á. Kenning Rawls felur í sér þá reglu, að einungis eigi að bæta hag þeirra ríku ef hinir fátæku hagnast einnig. En slík regla hlýtur ávallt að fela í sér valdbeitingu þannig að þeim réttindum sem myndast á frjálsum markaði sé breytt. Samkvæmt kenningu Rawls væri ránshendi Hróa Hattar hugsanlega réttlætanleg — að stela frá hinum ríku og gefa til hinna fátæku — en ekki samkvæmt kenningu Nozicks.

Að baki þessari deilu liggja mismunandi hugmyndir um frelsi. Nozick metur frelsi einstaklinga til að versla á frjálsum mörkuðum og halda eignarrétti yfir eigum sínum. Rawls metur á hinn bóginn frelsið meira í efnahagslegum skilningi. Hann myndi segja að frelsi á markaði sé einungis frelsi þeirra efnuðu og að skattlagning og dreifing tekna frá þeim ríku til hinna fátækari sé nauðsynleg til að veita hinum síðarnefndu efnahagslegt frelsi.

Af þessari umræðu má sjá, að hér eru á ferðinni grundvallarviðhorf eða stjórnmálaskoðanir sem oft eru kenndar við hægri og vinstri. Flestir væru líklega sáttir við tryggja ákveðnar lágmarksþarfir í samfélaginu, líkt og tíundin var notuð til fátækraframfærslu fyrr á öldum. En mjög umdeilt er hversu hart ríkisvaldið á að ganga fram í því, að jafna hag-félagsleg réttindi borgaranna með sértækum aðgerðum. Réttlæti í þeim skilningi veltur á þeim sem spurður er.

Augljóst er að skoðanir þeirra Rawls og Nozicks liggja á sitthvorum jaðrinum. Rawls aðhyllist sterkt og mikið ríkisvald, en sá síðarnefndi talar fyrir lágmarksríki, þar sem nær eina hlutverk ríkisins er að veita borgurunum vernd fyrir ofbeldi og skerðingu eigna (t.d. vernd fyrir þjófum). Mín skoðun er að fara eigi bil beggja og auk fyrstu kynslóðar réttinda eigi ríkið að tryggja öryggisnet fyrir þá, sem af einhverjum ástæðum verða undir í lífsbaráttunni, t.a.m. vegna slysa, sjúkdóma, aldurs eða ófyrirséðra óhappa. Ríkisvaldið á auk þess að tryggja lágmarksmenntun. Ég vil því ekki lágmarksríki, en ég vil forsjárhyggjulaust ríkisvald sem tryggir frelsi mitt í stjórnarskrá. Á þessu byggi ég lífsskoðanir mínar.   

Íslenska stjórnarskráin

Víkur þá sögunni til Íslands. Stjórnarskrár ríkja eru ekki endurskrifaðar frá grunni nema að undangenginni byltingu eða stórkostlegri uppstokkun þjóðfélagsins. Dæmi um fyrri kostinn er Frakkland í kjölfar byltingarinnar og þann síðari Þýskaland í kjölfar seinni heimsstyrjaldar eða Suður-Afríka í kjölfar afnáms aðskilnaðarstefnunnar. Ástæðan er sú, að svo viðamiklar breytingar á stjórnarskrá geta haft mun meiri og ófyrirsjáanlegri áhrif en menn ætla í fyrstu, ekki eingöngu fyrir borgarana sjálfa, heldur einnig allar stofnanir samfélagsins sem leitt gæti til tímabundinnar upplausnar. Leiðum hugann að dæmunum, sem ég tók hér að framan um annarrar kynslóðar réttindi. Ljóst er t.d. að dómstólar fengju ærið hlutverk ef þau kæmust í stjórnarskrá. Afleidd lög myndu einnig breytast.

Margir halda því fram í fullri alvöru, að búsáhaldabyltingin svokallaða hafi verið bylting fólksins og því sé ástæða til að endurskrifa stjórnarskrá íslenska lýðveldisins frá grunni. Þetta tel ég rangt og raunar algjört glapræði. Búsáhaldabyltingin var ekki bylting í sönnum skilningi þess orðs, heldur mótmæli. Ekki er einu sinni ljóst hverju var verið að andæfa. Sumir voru að mótmæla ríkjandi stjórnvöldum, aðrir markaðshagkerfinu og enn óréttlæti hrunsins, o.s.frv. Það var ekki verið að mótmæla stjórnskipuninni, eins og t.a.m. Frakkar gerðu á sínum tíma og Rússar enn síðar. Búsáhaldabyltingin var því ekki ákall á nýja stjórnarskrá, enda heldur því ekki fram nokkur maður, sem hugsað hefur málið af heiðarleika, að hrunið hafi orðið vegna gallaðrar stjórnarskrár. Það væru hugarórar á hæsta stigi.

Lesandanum má nú vera orðið ljóst að ég er mótfallinn því, að stjórnarskrá lýðveldisins sé endurskrifuð frá grunni. Ég er þeirrar skoðunar, að stjórnarskrá eigi að þróast hægt og bítandi, ef á annað borð á að breyta henni. Ekki á að flana að neinu þegar svona mikilvægt mál á í hlut. Þetta er sá háttur sem hafður verið á hingað til og hefur hann gefist vel. Frá því að Íslendingar samþykktu eigin stjórnarskrá 1944, hefur 46 af 79 greinum hennar verið breytt og nefna má að sérstakur mannréttindakafli hefur verið settur inn. Það er því rangt sem margir halda fram að stjórnarskrá lýðveldisins hafi staðið óbreytt frá 1944.

En ég er á móti tillögum stjórnlagaráðs af annarri og dýpri ástæðu, eins og sjá má af umfjöllun minni. Í drögum ráðsins er annarrar og þriðju kynslóðar réttindum gert hátt undir höfði, en með því er hlutverk ríkisins útvíkkað og gert nær altækt. Ef tillögurnar yrðu endurspeglaðar að fullu í nýrri stjórnarskrá, væri ríkið gert að algjörri miðju í lífi okkar. Stjórnarskráin veitti okkur ekki lengur þá vernd gegn ríkinu sem ég vil að stjórnarskrá veiti. Frelsi mitt væri skert mun meira en ég er tilbúin til, þrátt fyrir að ég sé ekki lágmarksríkismaður.

Niðurstaða

Ég er þeirrar skoðunar að það hafi verið mikil mistök hvernig staðið var að stjórnarskrármálinu. Ég tel að málið hafi ekki verið hugsað til enda. Margir munu mótmæla þessari skoðun minni og úthrópa mig sem úrtölumann. Við það fólk vil ég segja: heilbrigð skoðanaskipti og rökræður eru nauðsynlegar í lýðræðisþjóðfélagi. Allt of margir vilja kæfa skoðanir pólitískra andstæðinga nú um stundir. Ég held að það stafi oftar en ekki af því, að yfirlýsingar og upphrópanir þeirra standa oft ekki á sterkum málefnalegum grunni heldur einkennast þær af tilfinningum stundarinnar.

Ég hef hér reynt að gera eins skýrt og mér er unnt grein fyrir máli mínu og ef einhverjir eru ósammála mér, þá er það fínt. Færi þeir rök fyrir sínu máli — ég færi rök fyrir mínu, og síðan kveðumst við á eins og kapparnir forðum. Hins vegar er ég einnig þeirrar skoðunar, að við endurskoðun stjórnarskrárinnar eigi að taka sem mest mið af tillögum stjórnlagaráðs, en með því fororði, að því sé ekki breytt sem ekki þarf að breyta og að annarrar og þriðju kynslóðar réttindum verið haldið fyrir utan þá vinnu. Ég vil að stjórnarskráin verji okkur fyrir misvitrum stjórnmála- og embættismönnum. Ef drög stjórnlagaráðs yrðu að nýrri stjórnarskrá, hyrfi sú vernd.

„Another trend in the structure of the domestic debt over the last decade is the increasing importance of inflation-linked debt. Even though these instruments are not used, or, have low weights in most EM portfolios, they have been introduced by a number of countries as an alternative to nominal fixed-rate instruments to extend maturities and reduce currency and rollover risk. Some countries also issue linkers to reach an optimal debt portfolio, combining these instruments with fixed-rate securities. South Africa for instance who did not use inflation linked securities in 2000 had 16% of the portfolio in these instruments by 2009; Brazil managed to move the share of linkers from 6% to 22%; and Turkey that started using these instruments in 2006, had reached 10% in 2009. Inflation linkers have found strong demand from pension funds and non residents. This is good news as the literature on government debt provides support for some use of inflation-indexed debt, as much of the government’s revenues (that service the debt) are real in nature.“

Phillip R. D. Anderson, Anderson Caputo Silva and Antonio Velandia-Rubiano (2010), „Public Debt Management in Emerging Market Economies: Has This Time Been Different?“ The World Bank, Banking and Debt Management Department, Global Capital Markets Development Department, WPS5399.

The New Financial Order

Modern capitalism has had its fair share of financial manias, panics, and crises. However, the current global financial exuberance stands out as exceptional. Unlike many previous economic setbacks it is not caused by external shocks (such as the oil crises of the 1970s) but (in retrospect) is the consequence of a long series of misguided policy decisions by legislators, governments, central bankers, surveillance authorities, and others. The failed policies involve large trade imbalances of major economies, excessively low interest rates, misguided deregulation of deposit money banks (pushing them towards universal banking), inadequate regulation of hedge funds, and various new financial instruments, such as credit default swaps, that are still poorly understood.

The second wave

The crisis started out as a banking crisis but has now turned to a severe debt crisis. This second wave is much a result of sovereigns bailing out their banks in a desperate move to avoid a complete meltdown of their financial systems. Trillions of US dollars have been transferred from the ordinary taxpayer to the banking system in this extraordinary and desperate move to save the financial system. The government has in fact lost two times over as the results are fragile banks that barely can support the real economy and heavily indebted sovereigns that face raising taxes and cutting services to be able to service this new debt.    

Stagnation—Stagflation

The current debt crisis is likely to be followed by stagnation in the West. Debt of households, firms, and governments will out of necessity result in less consumption, and investment as these agents have to service the debt burden. Consequently, economic growth will be suppressed. Increased demand for commodities in emerging markets and the less developed world will most probably also increase inflation the West. I recently claimed in an op-ed in the Greek newspaper Kathimerini that the only way to avoid this scenario is for creditors to forgive some of both private and public debt. Only by cutting the losses can we avoid a scenario of stagnation that would eventually hurt the creditors more than forgiving part of the debt now. But this has to be followed by re-haul of the international financial architecture otherwise mistrust will arise. The recent decision of the European Central Bank to buy government debt of the most indebted European is a step in the wrong direction. It will give rise to moral-hazard problems in the euro zone and will prolong difficult decisions that eventually have to be made in Europe, namely to restructure government finances.

Banks as weapons of mass destruction

The experience from the US and Europe show that universal banking, cross-border banking and badly designed supervision can pose danger to the financial health of a sovereign as it increases systemic risk. An extreme example is Iceland, my native country, were the banking system dwarfed the capabilities of the central bank and the sovereign, leading to one of the most spectacular events of the current crisis. At the onset of the Icelandic collapse, the balance sheet of the banking system was more than ten times the country’s GDP. Investors have probably lost more than six times the country’s GDP from the default of the Icelandic banks.  

The new financial order

Due to cross-border banking is natural to ask if there is a need for a strong supranational financial supervisory authority. In the same vain, should deposit taking banks and investment banks be separated to lower systemic risk? How will we solve the deposit guarantee dilemma in a world of cross-border banking? Should deposit guarantee schemes be extended over borders or should we simply restrict cross-border banking? How can we quarantine systemically important banks in times of trouble in order to minimize contagion effects? Do we have to restrict capital flows somewhat despite the economic costs associated with limiting the flows? Can we design systems were the taxpayer does not have to take the bill in difficult times or will we simply abandon the idea of insuring deposits and let the banks fall?

In the wake of the current financial crisis these questions, and more, need to be answered. We have to strive to design a financial system that does not put the sovereigns at risk due to irrational exuberance of bankers as is inherent in the current design.

Debt forgiveness?

News out of Ireland report that some prominent people suggest that the government should take the route of Iceland and introduce wide-scale debt forgiveness programs for struggling mortgage holders. It is estimated that the exercise could cost the Irish tax-payer up to €6 billion. It is pointed out that if the much more troubled Iceland can do it with the blessing of the IMF, Ireland can certainly follow suit. But is that really so?

An unprecedented event occurred in Iceland in October 2008: the country’s financial system totally collapsed and in its wake the national currency. The failure of Lehman Brothers in mid-September 2008 created extreme levels of mistrust in the international financial community. In this brutal aftermath, almost all the all financing lines of Icelandic banks were cut and they were left facing severe liquidity problems. The typical policy response to a systemic crisis such as this—to use the central bank as a lender-of-last-resort—was not possible, as the funding needs of the banking system dwarfed the capabilities of the Central Bank of Iceland. The central banks’ foreign reserves amounted to about half the country’s GDP, while the consolidated balance sheet of the banking sector was roughly ten times GDP. The consequent systemic failure led to the three system banks being put into a resolution process and new ones established by Icelandic authorities.

The plan devised in the days that followed detailed how the banks would be taken into public ownership one-by-one. It was decided that a blanket guarantee should be given to domestic depositors in local banks and that other depositors should be first in line as claimants on the assets of the banks. In each case, the restructuring involved the creation of a new bank, which held all deposits guaranteed directly by the sovereign. A preliminary evaluation of the assets was carried out, and assets amounting to deposits moved from the old banks to the new ones. In the evaluation the assets were valued considerably lower than nominal value as the loan portfolios of the banks deteriorated considerably during the collapse. It is estimated that the write-offs of the total portfolio were more than 50 per cent of nominal value. Mortgage loans were valued at approximately 70 per cent, primarily due to the fact that their principal had increased significantly in value due to either inflation or the fall of the national currency. The residual was left with the owners and the bond holders of the banks.

By the fair assessment of the banks’ assets they were given space to restructure their loan portfolio. At first the idea was to evaluate the payment capacity of each household but it soon became apparent that the resources of the banks were insufficient and it would take too long – meanwhile the loan portfolio would deteriote further. Eventually the government initiated, among other measures, a uniform debt relief program that the banks agreed to. The program will write-off home loans in excess of 110 per cent of the property for those who apply for it.  

It is apparent the initial bond holders will carry most of the debt relief costs in Iceland. The proposals in Ireland on the other hand suggest that the Irish tax-payer takes the bill. With the current state of Irish government finances it is very difficult to imagine that a uniform debt relive program would be a vise move. However, if the bondholders would accept debt restructuring (as I think they should as it would preserve the willingness-to-pay of Irish households) the ‘Icelandic-model’ could then be used in Ireland.