Tryggvi Þór Herbertsson

Grein mín í sunnudagsblaði Moggans:

Sáttmáli borgaranna

Fyrr á öldum var það talið náttúrulögmál að hlutskipti borgaranna væri ólíkt þegar kæmi að réttindum þeirra og skyldum. Þessu jafnvægi mætti ekki raska — það endurspeglaði náttúrurétt. Í mörgum trúarbrögðum gætti þessa skilnings og gætir reyndar enn. Kirkjunnar menn á miðöldum líktu þannig samfélaginu við líkama, þar sem hver þegn hefði sína sérstöku stöðu í lífinu með sama hætti og hver líkamspartur hefði sinn sérstaka tilgang. Stéttakerfið í hindúisma er grein af sama meiði. Viðhorfsbreyting varð á Vesturlöndum í kjölfar upplýsingarstefnunnar á átjándu öld þegar kenningar um frelsi, jafnrétti og bræðralag festu rætur. Þessar hugmyndir komust síðan til framkvæmda í frönsku byltingunni og með stjórnarskrá Bandaríkjanna. Lýðræði sem þjóðskipulag, þar sem allir eru jafnir fyrir lögum og réttur þeirra er tryggður í stjórnarskrá, breiddist út um heiminn í kjölfarið.

Þróun grunnréttinda

Rétt einstaklingsins á vernd fyrir utanaðkomandi kúgun, frelsi til orðs og athafna, kosningafrelsi og rétt til óvilhallrar meðferðar fyrir dómsstólum er hægt að kalla „fyrstu kynslóðar réttindi“. Stjórnarskrár lýðræðisríkja miða allar að því að tryggja þessi réttindi — tryggja rétt borgaranna gegn ríkinu. Um leið er ríkinu gefinn einkaréttur á að beita þá ofbeldi, ef þeir fara ekki að leikreglum samfélagsins. Stjórnarskrá er því grunnsáttmáli borgaranna — hún setur leikreglur þeirra, bæði innbyrðis og gagnvart ríkisvaldinu.     

Eftir fyrri heimsstyrjöld komu fram hugmyndir um það sem kalla má „aðra kynslóð réttinda“ en þau fjalla um rétt einstaklingsins til að búa við mannsæmandi kjör, rétt til atvinnu, menntunar, heilsugæslu, að lifa við reisn, rétt til húsnæðis o.s.frv. Annarrar kynslóðar réttindi leiða oftar en ekki til þess, að hlutverk ríkisins er útvíkkað og vald þess yfir einstaklingnum er aukið. Hugsum okkur t.d. réttinn til atvinnu. Ef ég get með engu móti fengið vinnu, þá ætti ég samkvæmt stjórnarskrá að geta höfðað mál á hendur ríkisvaldinu fyrir að hafa brotið réttindi mín og þar með er atvinnumiðlunarhlutverk ríkisins skilgreint. Annað dæmi væri ef stjórnarskrá kvæði á um rétt til húsnæðis — húsnæðismiðlunarhlutverk ríkisins væri þá lögleitt. Þriðja dæmið er réttur til lífs, en það gefur mér sem borgara rétt til að krefjast þess á öllum stundum af ríkisvaldinu, að það sjái mér fyrir fullkomnustu heilbrigðisþjónustu sem völ er á. Þar væru engin takmörk sett, ella væru brotin á mér stjórnarskrábundin réttindi. Sama má segja um réttinn til að búa við reisn, mannsæmandi kjör, menntun o.s.frv.

Augljóst er að endimörk ríkisins væru engin ef borgararnir ættu skýlausan stjórnarskrárbundinn rétt á öllu þessu. Ríkið væri alfa og ómega í lífi okkar — upphaf og endir alls þjóðlífs. Jafnframt er augljóst að til að framfylgja þessum rétti þyrfti ríkið að brjóta „fyrstu kynslóðar réttindi“. Hvernig ætti t.d. að fjármagna þessi réttindi mín án þess að brjóta á eignarrétti annarra borgara? Þyrfti ríkið ekki að kúga suma borgara til að tryggja réttindi annarra? Því ríkir alls ekki samstaða um hvað skuli teljast til réttinda borgaranna og reyndar má halda því fram með nokkru sanni, að önnur kynslóð réttinda leiði óhjákvæmilega til þess að réttindum af fyrstu kynslóð sé hamlað.

Undanfarið hefur komið fram það sem kalla mætti „þriðju kynslóðar réttindi“, en þau ná m.a. yfir réttinn til að njóta friðar frá stríðsátökum, náttúruverndar og -nýtingar, réttinn til ómengaðrar náttúru og einnig mætti nefna rétt dýra. Réttindi sem flokkast til þriðju kynslóðar eru vægast sagt umdeild. Þau hafa þó ratað í einhverjar stjórnarskrár, en hægt er að líta á þær sem almennar stefnuyfirlýsingar með afar takmarkað lagagildi.    

Stjórnarskrár byggjast óvíða á annarrar- og þriðju kynslóðar réttindum, en oft má finna þau í ákvæðum alþjóðasamninga. Þetta stafar ekki eingöngu af því að ekki ríkir full samstaða um að binda hag-félagsleg réttindi í stjórnarskrá, heldur einnig af þeirri augljósu ástæðu að alþjóðlegir samningar eru í fæstum tilfellum lagalega bindandi, þar sem ekki er hægt að framfylgja þeim fyrir dómstólum, þótt undantekningar séu þar á, s.s. stríðsglæpadómstóllinn. Því er með góðri samvisku hægt að segja, að alþjóðasamningar skilgreini hlutverk ríkisvaldsins með öðrum hætti en stjórnarskrá gerir. Brýnt er að rugla ekki saman því að ríki undirgangist alþjóðasamninga og hinu að ákvæði þeirra eigi heima í stjórnarskrá. Það myndi leiða til að í stað þess að stjórnarskrá sé vernd fyrir afskiptum ríkisins, þá verður hún trygging fyrir afskiptum ríkisins. Stjórnarskrá á að vernda okkur fyrir duttlungum stjórnmála- og embættismannanna.

Framangreind umræða virðist fljótt á litið vera nátengd álitaefnum stjórnmálanna. Því er ólíklegt að sátt náist í bráð um hvað skuli eiga heima í stjórnarskrá og hvað ekki. En þessi misklíð er ekki ný af nálinni.

Ólíkar hugmyndir um hlutverk ríkisins

Fylgismenn nytjahyggjunnar á nítjándu öld aðhylltust þá skoðun að markmið stjórnvalda eigi ávallt að vera það að hámarka samanlagða velferð þjóðfélagsþegnanna. Stjórnmálaheimspekingar síðari tíma hafa gengið skrefinu lengra en nytjahyggjumennirnir og tók til dæmis John Rawls (1921-2002) þannig þráðinn upp þar sem þeir skildu við hann. Rawls spann hann áfram og setti fram kenningar um að meta ætti samfélagslega velferð á grundvelli velferðar þeirra sem verst eru settir í þjóðfélaginu. Þannig er unnt að bera saman tvö lönd og komast að þeirri niðurstöðu að velferðin sé meiri þar sem hag hinna verst stöddu er betur borgið.

Rawls hélt því þannig fram að ríkisvaldið eigi að tryggja réttlæti. Grundvallarhugmyndin er sú, að þeir sem setja reglur fyrir þjóðfélagið verði að vera óvissir um hvaða stétt þeir muni tilheyra eftir að reglurnar ganga í gildi. Rawls hélt því fram að þá yrðu tvenns konar reglur settar. Annars vegar yrðu grundvallarréttindi tryggð, s.s. ferðafrelsi, trúfrelsi, kosningafrelsi  o.s.frv., og hins vegar yrðu reglur um jöfn tækifæri þegnanna innleiddar. En til þess, að tryggja jöfn tækifæri og að hinir efnameiri misbeiti ekki auði sínum og völdum, er nauðsynlegt að fylgja þeirri reglu, að ekki megi flytja tekjur á milli þjóðfélagshópa án þess, að slíkur tilflutningur komi þeim lægst launuðu til góða.

Telja má Robert Nozick (1938-2002) einn helsta andmælanda Rawls. Hann lagði áherslu á að þau réttindi sem verða til í frjálsum viðskiptum einstaklinganna séu réttlát. Nozick taldi þess vegna að einungis sé unnt að réttlæta lágmarksríki. Ekki sé hægt að undirgangast hugmyndir Rawls vegna þess að þær krefjist of umfangsmikils ríkisvalds. Grundvallarhugmynd Nozick var sú, að allt ríkisvald byggi, samkvæmt skilgreiningu, á valdbeitingu — það þvingi þegnana til að hegða sér á annan hátt en þeir myndu kjósa af fúsum og frjálsum vilja. Hann hélt því þannig fram, að Rawls gæti ekki útskýrt af hverju borgarar myndu vilja beygja sig undir slíkt vald.

Segja má að grundvallarmunurinn á þessum tveim hugmyndasmiðum sé sá, að Rawls fjallar um réttlæti endanlegrar dreifingar gæðanna, en Nozick fjallar um réttlæti þeirra athafna, sem þarf til þess að endurdreifa tekjunum. Þannig hélt Rawls því fram að þjóðfélag, þar sem tíund þegnanna býr við mikla fátækt, sé óréttlátt, en Nozick fjallaði um hvernig þessi misskipting teknanna myndaðist og hvaða kostnað leiðrétting á henni hefði í för með sér. Ef þessi tíund fólks hefði framið afbrot og verið dæmt fyrir réttlátum dómstólum, þá þyrftu lágar tekjur þeirra ekki að vera merki um óréttlæti. Jafnvel er hægt að deila um hvort að fátækt sem er afleiðing óábyrgrar hegðunar sé réttlát í þeim skilningi að með henni skapist ekki stjórnarskrárbundinn réttur til gæða, sem ríkið útdeilir á kostnað þeirra sem haga sér á ábyrgan hátt.

Tökum annað dæmi af þjóðfélagi, þar sem allir þegnarnir hafa sömu tekjur. Ef tekjuskiptingin hefur orðið til á þann hátt, að annar helmingur þegnanna hefur stolið frá hinum, þá er ekki um réttlæti að ræða samkvæmt kenningu Nozicks. Það sem skiptir máli er að menn afli sér gæðanna á löglegan hátt á frjálsum markaði. Ef svo er, þá er úthlutunin réttlát.

Augljóst er af hverju kenningar Nozicks og Rawls stangast á. Kenning Rawls felur í sér þá reglu, að einungis eigi að bæta hag þeirra ríku ef hinir fátæku hagnast einnig. En slík regla hlýtur ávallt að fela í sér valdbeitingu þannig að þeim réttindum sem myndast á frjálsum markaði sé breytt. Samkvæmt kenningu Rawls væri ránshendi Hróa Hattar hugsanlega réttlætanleg — að stela frá hinum ríku og gefa til hinna fátæku — en ekki samkvæmt kenningu Nozicks.

Að baki þessari deilu liggja mismunandi hugmyndir um frelsi. Nozick metur frelsi einstaklinga til að versla á frjálsum mörkuðum og halda eignarrétti yfir eigum sínum. Rawls metur á hinn bóginn frelsið meira í efnahagslegum skilningi. Hann myndi segja að frelsi á markaði sé einungis frelsi þeirra efnuðu og að skattlagning og dreifing tekna frá þeim ríku til hinna fátækari sé nauðsynleg til að veita hinum síðarnefndu efnahagslegt frelsi.

Af þessari umræðu má sjá, að hér eru á ferðinni grundvallarviðhorf eða stjórnmálaskoðanir sem oft eru kenndar við hægri og vinstri. Flestir væru líklega sáttir við tryggja ákveðnar lágmarksþarfir í samfélaginu, líkt og tíundin var notuð til fátækraframfærslu fyrr á öldum. En mjög umdeilt er hversu hart ríkisvaldið á að ganga fram í því, að jafna hag-félagsleg réttindi borgaranna með sértækum aðgerðum. Réttlæti í þeim skilningi veltur á þeim sem spurður er.

Augljóst er að skoðanir þeirra Rawls og Nozicks liggja á sitthvorum jaðrinum. Rawls aðhyllist sterkt og mikið ríkisvald, en sá síðarnefndi talar fyrir lágmarksríki, þar sem nær eina hlutverk ríkisins er að veita borgurunum vernd fyrir ofbeldi og skerðingu eigna (t.d. vernd fyrir þjófum). Mín skoðun er að fara eigi bil beggja og auk fyrstu kynslóðar réttinda eigi ríkið að tryggja öryggisnet fyrir þá, sem af einhverjum ástæðum verða undir í lífsbaráttunni, t.a.m. vegna slysa, sjúkdóma, aldurs eða ófyrirséðra óhappa. Ríkisvaldið á auk þess að tryggja lágmarksmenntun. Ég vil því ekki lágmarksríki, en ég vil forsjárhyggjulaust ríkisvald sem tryggir frelsi mitt í stjórnarskrá. Á þessu byggi ég lífsskoðanir mínar.   

Íslenska stjórnarskráin

Víkur þá sögunni til Íslands. Stjórnarskrár ríkja eru ekki endurskrifaðar frá grunni nema að undangenginni byltingu eða stórkostlegri uppstokkun þjóðfélagsins. Dæmi um fyrri kostinn er Frakkland í kjölfar byltingarinnar og þann síðari Þýskaland í kjölfar seinni heimsstyrjaldar eða Suður-Afríka í kjölfar afnáms aðskilnaðarstefnunnar. Ástæðan er sú, að svo viðamiklar breytingar á stjórnarskrá geta haft mun meiri og ófyrirsjáanlegri áhrif en menn ætla í fyrstu, ekki eingöngu fyrir borgarana sjálfa, heldur einnig allar stofnanir samfélagsins sem leitt gæti til tímabundinnar upplausnar. Leiðum hugann að dæmunum, sem ég tók hér að framan um annarrar kynslóðar réttindi. Ljóst er t.d. að dómstólar fengju ærið hlutverk ef þau kæmust í stjórnarskrá. Afleidd lög myndu einnig breytast.

Margir halda því fram í fullri alvöru, að búsáhaldabyltingin svokallaða hafi verið bylting fólksins og því sé ástæða til að endurskrifa stjórnarskrá íslenska lýðveldisins frá grunni. Þetta tel ég rangt og raunar algjört glapræði. Búsáhaldabyltingin var ekki bylting í sönnum skilningi þess orðs, heldur mótmæli. Ekki er einu sinni ljóst hverju var verið að andæfa. Sumir voru að mótmæla ríkjandi stjórnvöldum, aðrir markaðshagkerfinu og enn óréttlæti hrunsins, o.s.frv. Það var ekki verið að mótmæla stjórnskipuninni, eins og t.a.m. Frakkar gerðu á sínum tíma og Rússar enn síðar. Búsáhaldabyltingin var því ekki ákall á nýja stjórnarskrá, enda heldur því ekki fram nokkur maður, sem hugsað hefur málið af heiðarleika, að hrunið hafi orðið vegna gallaðrar stjórnarskrár. Það væru hugarórar á hæsta stigi.

Lesandanum má nú vera orðið ljóst að ég er mótfallinn því, að stjórnarskrá lýðveldisins sé endurskrifuð frá grunni. Ég er þeirrar skoðunar, að stjórnarskrá eigi að þróast hægt og bítandi, ef á annað borð á að breyta henni. Ekki á að flana að neinu þegar svona mikilvægt mál á í hlut. Þetta er sá háttur sem hafður verið á hingað til og hefur hann gefist vel. Frá því að Íslendingar samþykktu eigin stjórnarskrá 1944, hefur 46 af 79 greinum hennar verið breytt og nefna má að sérstakur mannréttindakafli hefur verið settur inn. Það er því rangt sem margir halda fram að stjórnarskrá lýðveldisins hafi staðið óbreytt frá 1944.

En ég er á móti tillögum stjórnlagaráðs af annarri og dýpri ástæðu, eins og sjá má af umfjöllun minni. Í drögum ráðsins er annarrar og þriðju kynslóðar réttindum gert hátt undir höfði, en með því er hlutverk ríkisins útvíkkað og gert nær altækt. Ef tillögurnar yrðu endurspeglaðar að fullu í nýrri stjórnarskrá, væri ríkið gert að algjörri miðju í lífi okkar. Stjórnarskráin veitti okkur ekki lengur þá vernd gegn ríkinu sem ég vil að stjórnarskrá veiti. Frelsi mitt væri skert mun meira en ég er tilbúin til, þrátt fyrir að ég sé ekki lágmarksríkismaður.

Niðurstaða

Ég er þeirrar skoðunar að það hafi verið mikil mistök hvernig staðið var að stjórnarskrármálinu. Ég tel að málið hafi ekki verið hugsað til enda. Margir munu mótmæla þessari skoðun minni og úthrópa mig sem úrtölumann. Við það fólk vil ég segja: heilbrigð skoðanaskipti og rökræður eru nauðsynlegar í lýðræðisþjóðfélagi. Allt of margir vilja kæfa skoðanir pólitískra andstæðinga nú um stundir. Ég held að það stafi oftar en ekki af því, að yfirlýsingar og upphrópanir þeirra standa oft ekki á sterkum málefnalegum grunni heldur einkennast þær af tilfinningum stundarinnar.

Ég hef hér reynt að gera eins skýrt og mér er unnt grein fyrir máli mínu og ef einhverjir eru ósammála mér, þá er það fínt. Færi þeir rök fyrir sínu máli — ég færi rök fyrir mínu, og síðan kveðumst við á eins og kapparnir forðum. Hins vegar er ég einnig þeirrar skoðunar, að við endurskoðun stjórnarskrárinnar eigi að taka sem mest mið af tillögum stjórnlagaráðs, en með því fororði, að því sé ekki breytt sem ekki þarf að breyta og að annarrar og þriðju kynslóðar réttindum verið haldið fyrir utan þá vinnu. Ég vil að stjórnarskráin verji okkur fyrir misvitrum stjórnmála- og embættismönnum. Ef drög stjórnlagaráðs yrðu að nýrri stjórnarskrá, hyrfi sú vernd.