Sigurbjörg Sigurgeirsdóttir

Herra forseti

Við hljótum að vera sammála um það að það er alvarlegur annmarki á lýðræðiskerfi að ekki séu til staðar reglur um það hvers konar málefni skuli bera undir þjóðaratkvæði.  Slíkt tómarúm býður upp á misbeitingu þessa lýðræðistækis með afleiðingum sem ná langt út fyrir það mál sem deilt er um þá stundina.  Það er ástæða til að óttast að þetta sé að gerast núna.  Sá farvegur sem Icesavemálið er komið í gæti komið íslenskri lýðræðisþróun í miklar ógöngur.  Á meðan leikreglur um þjóðaratkvæðagreiðslur vantar þá geta menn leikið sér með lýðræðið.  Finnst þér, herra forseti, að einstaka átakamál eigi að ákvarða leikreglur lýðræðisins til framtíðar? 

Með virðingu,

Dr. Sigurbjörg Sigurgeirsdóttir, lektor í stjórnsýslufræðum við Stjórnmálafræðideild Háskóla Íslands.

Það er með öllu óþolandi að sjá svona orðbragð koma innan úr hinni opinberu stjórnsýslu. Á meðan hópur fólks vinnur skipulega og af miklum heilindum að því að endurreisa trúverðugleika og virðingu stjórnsýslunnar, þá leyfa „skósveinar“ lýðræðiskjörinna fulltrúa sér að vaða þarna um á skítugum skónum. Svona „strákling“  sem leyfir sér slíkt orðbragð í hlutverki aðstoðarmanns menntamálaráðherra þjóðarinnar á að vísa umsvifalaust á dyr. Annars er til lítils að slökkva elda meðan brennuvargar ganga þarna lausir.

Stjórnmálamönnum verður að skiljast að það er almenningur sem á þessa stjórnsýslu, – hann stendur straum af kostnaði hennar og hann gerir kröfu til þess að geta treyst henni og borið virðingu fyrir starfsemi hennar. Þarna bera stjórnmálamenn mikla ábyrgð sem þeir þurfa að standa skil á gagnvart almenningi.

Hér vantar meiri virðingu, meiri reisn og meiri alvöru. Stjórnsýsla án trausts og virðingar er gagnslítil stjórnsýsla.

Ríkisstjórnin gerir rétt í því að halda að sér höndum í máli fjármálafyrirtækja og viðskiptavina þeirra vegna dóms Hæstaréttar um ólögmæti gengistryggðra lánasamninga.  Það ætti ríkisstjórnin að gera í allra lengstu lög.  Þrýst er á ríkisstjórnina um að grípa inn í málið vegna þeirrar óvissu sem skapast hefur í kjölfar dómsins og því borið við að niðurstöður hans geti reynst fjármálafyrirtækjunum ofviða og valdið öðru bankahruni.  Ljóst er að ríkisstjórnin stendur frammi fyrir miklum siðavanda („moral hazard“, – líka stundum kallað freistnivandi) í samfélaginu sem birtist hér með tvennum hætti í sama málinu.  Annars vegar að losa fjármálafyrirtækin undan afleiðingum þeirrar áhættu sem þau tóku þegar þau brutu lög og stunduðu útlán með tryggingu í erlendri mynt og hins vegar að jafna stöðuna milli þeirra viðskiptavina fjármálafyrirtækjanna sem tóku slík gengistryggð lán (hópur A) og þeirra sem tóku vísitölutryggð lán (hópur B).  M.ö.o. að ríkisstjórnin taki að sér að jafna stöðuna á milli hóps A og hóps B núna eftir á þegar sýnt þykir að dómurinn kann að leiða til þess að hópur A gæti verið að koma betur út úr viðskiptunum við fjármálafyrirtækin en hópur B.

Í fyrsta lagi, ríkisstjórnin á ekki að taka þennan skell af fjármálafyrirtækjunum.  Fjármálafyrirtækin tóku þessa áhættu að lána með tryggingu í erlendri mynt þrátt fyrir að ekki væri til þess heimild í lögum.  Starfsmenn fjármálafyrirtækja áttu að vita að þetta var ólöglegur gjörningur og honum fylgdi því mikil óvissa sem er öll þeirra megin, þar sem þekkingin og þar með ábyrgðin á gerð og lögmæti samninganna er öll þeirra megin.  Fjármálafyrirtæki þurfa sérstakt leyfi til að starfrækja fjármálaþjónustu og viðskiptavinir greiða fyrir þá þjónustu og þá sérþekkingu sem fjármálafyrirtæki eiga að búa yfir.  Há laun og þóknanir starfsmanna fjármálafyrirtækja hafa verið réttlætt með góðri menntun þeirra og mikilli ábyrgð.  Viðskiptavinir skipta við fyrirtækin í trausti þess að þarna sé fólk með næga þekkingu til að tryggja að allt sé með felldu í viðskiptunum og í fullu samræmi við þau lög og reglur sem um viðskiptin gilda.  Ef framvinda þessa tiltekna máls ætlar að reynast fyrirtækjunum fjárhagslega ofviða og þau ramba á barmi hruns þá er það fyrst og fremst afleiðing af því að fyrirtækin tóku of mikla áhættu, – reyndar augljósa áhættu með því að brjóta lög.  Hér á ríkisstjórnin aðeins og eingöngu að grípa inn í ef í svo alvarlegt óefni stefnir hjá einhverju þeirra fyrirtækja sem eru þjóðhagslega mjög mikilvæg fyrirtæki, þ.e. fyrirtæki sem eru efnhags- og atvinnulífinu nauðsynleg og því of mikilvæg til að stjórnvöld geti setið aðgerðarlaus hjá.  Önnur fjármálafyrirtæki hljóta þau örlög að rúlla.  Þannig virka einfaldlega markaðir.  Hér á ekki að gefa fjármálafyrirtækjum leyfi til að gera, ljóst eða leynt, út á ríkisábyrgð rétt eins og gerðist í aðdraganda hrunsins 2008 (m.a. í IceSave málinu).

Í öðru lagi, þá á ríkisstjórnin ekki að taka það að sér að jafna stöðuna milli hóps A og B í kjölfar viðskipta hóps A við fjármálafyrirtækin núna eftir á þegar ljóst má vera að hópur A sem tók meiri áhættu en hópur B kann að vera að koma betur út úr viðskiptunum, og að í því felist óréttlæti.  Þótt það sé hlutverk ríkisins að standa vörð um réttlæti og velferð borgarannna þá felur það ekki í sér ríkisábyrgð á réttlæti.  Með jöfnunaraðgerðum milli þessara hópa A og B sem áttu í viðskiptum við fjármálafyrirtæki á markaði væri ríkisstjórnin að gefa til kynna að það sé einhvers konar ríkisábyrgð á réttlæti í samfélaginu.  Jöfnunaraðgerðir af þessu tagi (redistribution of justice) eru kostnaðarsamar og í þessu tilviki yrði kostnaðinum velt yfir á skattgreiðendur og samfélagið í heild sinni því slíkum kostnaði er líka mætt með niðurskurði.  Hér á að láta reyna til þrautar á samfélagslega ábyrgð þessara fjármálafyrirtækja og gera þá kröfu að þau leiti sjálf leiða til að leysa vandann sem nú fylgir því að hafa tekið of mikla áhættu hvort heldur það verði gert með samningum eða fyrir dómi. 

Nú er á það bent, og það réttilega, að þessir samningar hafi viðgengist og verið við líði í heil 9 ár án þess að Fjármálaeftirlitið og Seðlabankinn hafi gert við þá nokkrar athugasemdir.  Það er rétt og segir sína sögu um getuleysi eða sinnuleysi stjórnsýslunnar á þessum árum.  En sú staðreynd og það, að þeir þingmenn sem samþykktu lögin á sínum tíma vissu um ólögmæti lánasamninganna og forsvarsmenn fjármálafyrirtækjanna og talsmenn þeirra vissu það líka dregur upp öllu alvarlegri mynd, – mynd sem varpar ljósi á það hversu alvarlegur og útbreiddur siðavandinn er í samfélaginu.  Að gefa vísvitandi út ólöglega samninga á meðan enginn gerir athugasemdir og halda því áfram í skjóli þess að enginn stöðvar framferðið er mælikvarði á þá siðmenningu sem hér ríkir. 

Til að lög og reglur þjóni tilgangi sínum þarf að fara eftir þeim, og til að fara eftir lögum og reglum þarf að vera til staðar í samfélaginu ákveðið lágmarksstig siðmenningar.  Margt bendir til þess að í íslensku viðskiptalífi vanti talsvert á að slíku lágmarki siðmenningar sé náð.  Í Rannsóknarskýrslu Alþingis kemur fram annars vegar almennt virðingarleysi gagnvart lögum og reglum í samfélaginu og hins vegar sú þrönga lagahyggja þar sem litið er svo á að það sem ekki sé beinlínis bannað sé leyfilegt.  Dómur hæstaréttar í gengistryggingarmálinu staðfestir þetta virðingarleysi við lög og reglur og sýnir einnig að ekki sé einungis litið svo á að það sem er ekki beinlínis bannað í lögum sé leyfilegt, heldur sé það sem er óheimilt í skilningi laga beinlínis framkvæmt svo lengi sem enginn segir eða gerir neitt við því.  M.ö.o. hér ríkir bæði virðingarleysi og agaleysi.

Aðgerðarleysi stjórnsýslustofnana kallar vissulega á viðbrögð stjórnvalda.  Á þessu stigi í þessu tiltekna máli er mikilvægast að ríkisstjórnin dragi línu í sandinn og sendi skýr, öguð og afgerandi skilaboð til fjármálafyrirtækja og einstaklinga á markaði um að ríkisstjórnin taki ekki ábyrgð á þeirri áhættu sem kann að felast í viðskiptum þessara aðila og allra síst þegar um lögbrot er að ræða.  Að öðrum kosti er siðavanda nútíðarinnar varpað inn í framtíðina og komandi kynslóðir munu þá erfa bæði skuldsett og siðlaust samfélag.

Af lestri skýrslu Rannsóknarnefndar Alþingis má ráða að „moral hazard“ hafi „vaðið uppi“ ekki aðeins í íslenska bankakerfinu heldur einnig í efstu lögum stjórnkerfsins. „Moral hazard“, freistnivandi, stundum kallaður siðavandi, er það þegar einstaklingar ná að komast upp með aðgerðir/ákvörðun eða aðgerðarleysi/ákvörðunarleysi án þess að bera sjálfir beina ábyrgð á afleiðingunum.

Þær aðstæður sem bjóða upp á slíkan siðavanda innan stjórnkerfisins koma upp þegar saman fara í fyrsta lagi ráðherrastjórnsýslan og  ráðherraábyrgðin, í öðru lagi  þröng lagahyggja og í þriðja lagi afskiptaleysisstefna.

Samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð ber ráðherra einn ábyrgð á öllum stjórnarframkvæmdum þess ráðuneytis sem undir hann heyrir eftir því sem mælt er fyrir í stjórnarskrá og lögum um ráðherraábyrgð. Í 6.gr. laga um ráðherraábyrgð segir að „Hver ráðherra ber ábyrgð á stjórnarerindum þeim, sem út eru gefin í hans nafni, nema ákvörðun sé án hans atbeina tekin af undirmanni, sem til þess hefur heimild samkvæmt venju, eða eðli máls, eða starfsmaður hafi vanrækt að leggja erindi fyrir ráðherra. Ráðherra verður þó einnig sóttur til ábyrgðar fyrir þvílíkar ákvaðanir, ef honum hefur verið um þær kunnugt og hann hefur látið þær viðgangast án þess að gera viðeigandi ráðstafanir til að koma í veg fyrir þær“. Hér gerir ábyrgðin ráð fyrir að ráðherra hafi haft upplýsingar um erindið eða málið.

Á Íslandi er ekki fjölskipað stjórnvald þar sem ráðherrar í ríkisstjórn bera sameiginlega ábyrgð á stefnu ríkisstjórnarinnar og framkvæmd hennar. Ekki er hefð fyrir því að ríkisstjórn vinni skv 5.gr. laga um ráðherraábyrgð þar sem segir að „Sé um að ræða embættisathöfn í ríkisráði eða ráðherrafundi, sbr. 16. og 17.gr. stjórnarskrárinnar, bera allir viðstaddir ráðherrar, sem með ráðum, fortölum, atkvæði eða á annan hátt hafa stuðlað að þeirri athöfn, ábyrgð á henni“. Sú venja er hins vegar að ráðherrar eru yfirleitt ekki að skipta sér af málefnum annarra ráðherra með fyrirspurnum á ríkisstjórnarfundum, enda telja þeir sig eiga nóg með sín mál.

Þröng lagahyggja þar sem menn einblína á lagabókstafinn og túlka hann mjög þröngt þannig að ekki eða lítið er tekið tillit til tilgangs lagasetningarinnar og heildarsýnin um það hverju lagasetningin átti að ná fram tapast eða skerðist verulega. Sjá má dæmi um rökhugsun þar sem gengið er út frá þröngri lagahyggju í grein Þorsteins Pálssonar í Fréttablaðinu í dag hér.

Hér hefur um árabil ríkt hugmyndafræði „laissez-faire“ stefnu eða afskiptaleysisstefnunnar sem gerir ráð fyrir sem minnstum inngripum af hálfu stjórnvalda, þ.e. viðbragðapólitík ríkir en ekki frumkvæðispólitík. Ráðherra reynir í lengstu lög að komast hjá því hafa einhver afskipti af málum, lætur málsaðilum eftir að útkljá mál eða markaðnum að hafa sinn gang í þeirri trú að hann leiðrétti sig sjálfur, jafnvel þótt þau fyrirtæki á markaði séu samfélagslega mikilvægar stofnanir bæði fyrir almenning og atvinnulíf eins og stórir bankar. Þegar sú staða er komin upp að ekki er lengur stætt á því að grípa ekki inn í atburðarrásina er svigrúm til athafna/ ákvarðana oftast orðið mjög þröngt og valkostir fáir.

Ráðherra ber einn ábyrgð á stjórnarathöfnum síns ráðuneytis. Samkvæmt þröngri lagahyggju ber ráðherra ekki ábyrgð nema því aðeins að sannist að hann hafi haft upplýsingar um málið. Afskiptaleysisstefnan gerir ráð fyrir lágmarks afskiptum stjórnvalda og byggir á viðbrögðum við aðkallandi aðstæðum. Það að upplýsa ráðherra um aðsteðjandi vanda eða um þróun máls þar sem ætla má að vandamál séu í uppsiglingu svo að hagsmunum almennings stafar hætta af setur þá ábyrgð á herðar ráðherrans að bregðast við, t.d. með því að kalla eftir frekari upplýsingum, úttekt og óháðri álitsgerð, grípa til annarra aðgerða eða gera ekki neitt þrátt fyrir upplýsingar um stöðu og þróun mála. Ef ráðherra er hins vegar ekki upplýstur um málið ber hann ekki ábyrgð.

Ef mál þróast þannig að illa fer og almenningur og þjóðarbúið hlýtur skaða af gæti ráðherra reynt að firra sig ábyrgð með því reyna að halda því fram að hann hafi haft litlar eða engar upplýsingar um málið. Hér þarf að ganga úr skugga um það hvað og hversu mikið ráðherrann vissi um málið, hvenær barst honum þessi vitneskja, hver upplýsti hann um málið og hvernig. Ef ráðherra fær upplýsingar um málið á tveggja manna tali milli, t.d. ráðherra og ráðuneytisstjóra, geta orð staðið gegn orði. Erfitt getur reynst að sanna hvort, hvað og hvenær ráðherrann vissi um málið.

Hér má segja að ef ráðherra vill komast hjá því að axla ábyrgð þá fari best á því fyrir ráðherrann að hafa vitað sem minnst. Af lestri skýrslu Rannsóknarnefndar má skilja að í praxís gerir viðbragðapólitík afskiptaleysisstefnunnar ekki ráð fyrir formlegri upplýsingagjöf til ráðherra nema ef ætlast er til aðgerða eða afskipta ráðherra af málinu. Þegar við bætist að ekki er til staðar óháð og sjálfstæð opinber stofnun sem gefur opinberlega út upplýsingar um stöðu mála hjá þjóðarbúinu verður erfiðara að færa sönnur á að ráðherra hafi haft upplýsingar um málið.

Seðlabanki Íslands er virkur gerandi í efnahagsstefnu stjórnvalda með ákvörðun um stýrivexti og bindiskyldu. Hann ber ábyrgð á fjármálastöðugleika. Bankastjórn þarf að færa rök fyrir og verja sínar ákvarðanir og getur því vart talist óháður upplýsingaaðili þótt sjálfstæður sé. Upplýsingar um raunverulega stöðu mála í fjármálakerfinu voru aðeins veittar ráðherrum á lokuðum fundum og þær aldrei gerðar opinberar. Aðrar upplýsingar um stöðu íslenska fjármálakerfisins frá Seðlabönkum í Evrópu og Alþjóðagjaldeyrissjóðnum voru ekki gerðar opinberar þegar þær voru veittar á tímabilinu febrúar-júní 2008. Ráðherrar gátu því dregið að grípa til aðgerða þar sem utanaðkomandi þrýstingur þar um var lítill eða hann sagður vera byggður á misskilningi. Upplýsingum frá Samráðshópi stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað var ekki komið til ráðherra með skipulögðum hætti, heldur tilfallandi frá ráðuneytisstjóra til ráðherra og þar af voru tveir sem greinilega unnu samkvæmt vinnulagi afskiptaleysisstefnunnar, þ.e. að segja ráðherra sem minnst, vegna þess að ekki lá fyrir að taka ákvörðun og þar með vildu þeir ekki „stilla ríkisstjórninni upp við vegg“ (sjá bls.244 í kafla 19.4.4 í 6. bindi Skýrslu Rannsóknarnefndar Alþingis).

Með því að opinbera ekki ábendingar um raunverulega stöðu mála í fjármálakerfinu, hafa enga sjálfstæða opinbera stofnun á borð við Þjóðhagsstofnun sem gæfi reglulega út opinberlega óháðar upplýsingar og með því að gera lítið úr eða hæða upplýsingar frá háskólasamfélaginu og erlendum aðilum geta ráðherrar komist hjá því eða dregið í lengstu lög að grípa til aðgerða. Kerfið er vísvitandi látið vera ógegnsætt til að ráðherrar þurfi ekki að bera ábyrgð á grundvelli þess að sannað er að þeir hafi haft nægar upplýsingar um stöðu mála.

Í 6.gr laga um ráðherraábyrgð leynist hvati fyrir ráðherra til að setja streymi upplýsinga og þekkingar til sín skorður, því best gæti farið á því fyrir ráðherrann að vita sem minnst og þar með geta komist upp með að gera sem minnst án þess að þurfa að axla ábyrgð á aðgerðarleysi sínu.

Ekki er að sjá í lögunum um ráðherraábyrgð að það hvíli sú frumkvæðisskylda á ráðherra að kalla reglulega og með formlegum hætti eftir upplýsingum og stöðumati í þeim tilgangi að gæta og verja hagsmuni almennings. En segja verður að það heyri til góðra stjórnarhátta og því ættu þeir sem taka starf sitt alvarlega og skilja umboð sitt og ábyrgð að axla þá ábyrgð bæði siðferðilega og pólitískt.

Mál af því tagi sem upp er komið í samskiptum heilbrigðisráðherra og forstjóra Sjúkratryggingastofnunar eru yfirleitt svo sérstök hvert og eitt að þau verða aðeins metin í því samhengi sem þau gerast hverju sinni. Þegar pólitík þvælist inn í það mat getur fjandinn verið laus og er yfirleitt öllum til vansa.

Áður en lengra er haldið er rétt að taka það fram, ef það skyldi hafa farið fram hjá einhverjum, að ég var, sem frægt er orðið, meðal umsækjenda um starf forstjóra Sjúkratryggingastofnunar á sínum tíma. En það út af fyrir sig er ekki til umfjöllunar hér, heldur sú staða sem upp er komin í samskiptum þess sem hreppti stöðuna, forstjóra Sjúkratryggingastofnunar, og núverandi heilbrigðisráðherra.

Áminning í starfi er liður í formlegu ferli sem í sjálfu sér er bæði vandasamt og viðkvæmt. Áform um að veita áminningu hefur alltaf sinn aðdraganda. Í þessu tiltekna máli finnst mér, eins og fleirum, viðbrögð ráðherrans nokkuð harkaleg og velti því fyrir mér hvort fleira hangi þarna á spýtunni í aðdraganda málsins sem ekki er komið fram. Það að forstjórar ræði við ríkisendurskoðanda er alls ekki ávítunarefni í sjálfu sér. Ef svo er hins vegar talið í þessu tilviki, hlýtur sú ákvörðun að hafa ráðist af því samhengi sem samskipti forstjóra, ráðuneytis og ráðherra hafa að öðru leyti verið í í tengslum við það tiltekna mál sem samskiptin snérust um, þ.e. setningu reglugerðar vegna endurgreiðslu tannlæknakostnaðar í byrun mars s.l., og að í því samhengi sé talið nægilegt að skilgreina málið sem trúnaðarbrest. Hvert það samhengi er nákvæmlega veit ég ekki, eins og fyrr segir, frekar en aðrir sem standa utan við málið. 

Sjálf hef ég sem yfirmaður á opinberri stofnun þurft að segja upp tveimur forstöðumönnum og veita þeim þriðja áminningu. Þetta er afar vandasamt ferli og það má hvergi út af bregða í framkvæmdinni. En vel að merkja, ég var faglegur stjórnandi, – ekki pólitískur. Það var ekki hægt að brigsla mér um að pólitískar ástæður lægju að baki ákvörðunum mínum. 

Fyrir utan hugsanleg lagatæknileg álitamál í þessu tilviki, þá er það hin pólitíska hlið málsins sem setur það í mikið uppnám. Hér er kominn nýr ráðherra sem, vel að merkja og rétt er að halda til haga, var algerlega á móti lögunum um sjúkratryggingar og stofnun Sjúkratryggingastofnunar haustið 2008. Þessi nýji ráðherra er nú kominn í þá stöðu að áminna forstjóra sem ráðinn var af fyrrverandi ráðherra sem var pólitískur andstæðingur hins nýja ráðherra við setningu laganna um sjúkratryggingar. Milli forstjórans og fyrrverandi ráðherra sem réði hann í starfið voru hins vegar náin pólitísk tengsl. Þeir voru flokksbræður og forstjórinn hafði verið einn nánasti pólitíski ráðgjafi ráðherrans sem formaður samninganefndar heilbrigðisráðherra. 

Þetta er uppskrift af tortryggni sem nú hefur reynst ávísun á pólitískan storm þar sem embættismenn sogast inn í afar óheppilega atburðarrás. Atburðarrás af þessu tagi er ekki aðeins mikil raun fyrir þá sem þar eru í aðalhlutverki, bæði stjórnmálamenn og embættismenn, heldur skaðleg fyrir opinbera stjórnsýslu í heild sinni.

Þessi atburðarrás er áminning um það að nú má alls ekki dragast lengur að koma á fyrirkomulagi innan Stjórnarráðsins sem stendur betur vörð um faglegt sjálfstæði stjórnsýslunnar og verndar heiðarleika, heilindi og flokkspólitískt hlutleysi hennar. Koma þarf á skipulagi ráðningarmála þar sem tryggt er að ráðherrar komi ekki einir beint að ráðningu í æðstu stöður og embætti innan Stjórnarráðsins. Með slíkri breytingu má hefja endurreisn á trausti og trúverðugleika stjórnsýslunnar.

Árið 1987 voru sett sérstök lög um Ríkisendurskoðun og stofnunin færð frá Fjármálaráðuneytinu undir Alþingi til að tryggja sjálfstæði hennar og efla eftirlit löggjafans með framkvæmdarvaldinu. Skoðunarheimildir voru rýmkaðar og stofnuninni veitt heimild til stjórnsýsluendurskoðunar.

Árið 1997 voru ný lög sett um Ríkisendurskoðun.

Þar segir í 1.gr. “Ríkisendurskoðun starfar á vegum Alþingis. Hún skal endurskoða ríkisreikning og reikninga þeirra aðila sem hafa með höndum rekstur og fjárvörslu á vegum ríkisins,[ ]. Þá getur hún framkvæmt stjórnsýsluendurskoðun skv. 9. gr. þessara laga. Enn fremur skal hún annast eftirlit með framkvæmd fjárlaga og vera þingnefndum til aðstoðar við störf er varða fjárhagsmálefni ríkisins.”

Í 3.gr. segir: “Ríkisendurskoðun er engum háð í störfum sínum. Forsætisnefnd getur þó ýmist að eigin frumkvæði eða samkvæmt óskum þingmanna krafist skýrslna um einstök mál er falla undir starfsemi Ríkisendurskoðunar.

Starfsmenn Ríkisendurskoðunar skulu í einu og öllu óháðir ráðuneytum og stofnunum sem þeir vinna að endurskoðun hjá.”

Í athugasemdum með einstaka greinum frumvarpsins segir um 9.gr. “Ákvæði 9. gr. gildandi laga um heimild Ríkisendurskoðunar til stjórnsýsluendurskoðunar á ríkisfyrirtækjum og ríkisstofnunum voru nýmæli á sínum tíma. Með því að veita stofnun sem heyrir undir Alþingi heimild af þessu tagi var verið að styrkja mjög fjárhagslegt eftirlit þingsins með ríkisrekstri.” 

“Í nágrannalöndum okkar er talið að hugmyndin að baki stjórnsýsluendurskoðun sé að auka hagkvæmni, bæta vinnuframlag og stjórnun með ákveðnum rannsóknaraðferðum og mati á þeim niðurstöðum sem rannsóknin leiðir í ljós.”

Þá segir þar ennfremur: “Einn grundvallarþáttur stjórnsýsluendurskoðunar í þessum ríkjum hefur hin síðari ár m.a. verið talinn felast í því að kanna hvort lögum, reglugerðum og öðrum reglum sem gilda á viðkomandi sviði er framfylgt með tilliti til þeirra fjármuna sem ríkið leggur af mörkum í viðkomandi starfsemi.”

Og síðar í sömu málsgrein:…..”er hér lagt til að Ríkisendurskoðun hafi heimildir til að benda hlutaðeigandi stjórnvöldum eða öðrum sem hlut eiga að máli á það ef gildandi lögum og reglum er ekki framfylgt og einnig að benda Alþingi og stjórnvöldum á þau tilvik þar sem efni er til að íhuga laga- og reglugerðabreytingar.”

****

Þegar ráðherra tekur ákvörðun um að gefa út reglugerð um tiltekið mál þá er það stefnumarkandi ákvörðun ráðherrans. Í kjölfarið fer fram stefnumótun sem felst í samningu reglugerðar og nánari útfærslu hennar. Það er stefnumótun sem fram fer á vegum ráðuneytisins og viðkomandi undirstofnunar sem á að framkvæma reglugerð ráðuneytisins.

Hvergi segir í lögum um ríkisendurskoðun að ríkisendurskoðun skuli vera ríkisstofnunum til ráðgjafar við nánari útfærslu eða framkvæmd reglugerða eða samninga sem stofnanir ríkisins annist í daglegum rekstri sínum.  Ríkisendurskoðun á að „vera þingnefndum til aðstoðar við störf er varða fjárhagsmálefni ríkisins„.

Nú gerist það að forstjóri eða framkvæmdastjóri ríkisstofnunar leitar ráðgjafar til Ríkisendurskoðunar um túlkun, útfærslu eða framkvæmd reglugerðar eða við gerð samninga um kaup og greiðslur fyrir veitta þjónustu. Ríkisendurskoðun skoðar málið og veitir umbeðna ráðgjöf við túlkun, útfærslu, framkvæmd eða samningagerð.

Ef það kann síðar að gerast að Alþingi óski eftir stjórnsýsluúttekt Ríkisendurskoðunar á viðkomandi ríkisstofnun, þá vaknar sú spurning hversu óháð og sjálfstæð er sú úttekt ef starfsmenn Ríkisendurskoðunar finna sín eigin fingraför á túlkunum, útfærslum og samningum stofnunarinnar? Er slík endurskoðun ekki að hluta til að endurskoða sjálfan sig?

Ríkisendurskoðandi lýsti því yfir í dag að “Forstjórar hafa leitað í okkar smiðju með margvísleg fjárhagsleg álitamál um margra ára skeið og að því leytinu er þetta mál nú alls ekki sérstakt hvað okkur varðar.“  Og að “Það er alvanalegt að menn leiti hingað leiki vafi á fjárhagslegum málum. Vissulega er Fjársýsla ríkisins önnur stofnun sem menn geta leitað til en það á þó fyrst og fremst við um bókhald. En yfir öðru er eðlilegt að leita ráðgjafar hingað. [ ] er langt í frá sá fyrsti sem það gerir.”

Hér er rétt að ítreka það sem að framan segir, að það er hlutverk ráðuneyta að móta, framfylgja og hafa eftirlit með framkvæmd stefnu ráðherra og ríkisstjórnar. Það er þannig hluti af eftirlitshlutverki ráðuneyta að fara með innri endurskoðun á rekstri þeirra stofnana sem undir ráðuneytin heyra. 

Yfirlýsing ríkisendurskoðanda setur hugmyndina um sjálfstæði Ríkisendurskoðunar í uppnám. Það er ekki til þess fallið að auka trúverðugleika stjórnsýslunnar í heild sinni að „sjálfstæð og óháð“ eftirlitsstofnun sem heyrir undir löggjafarvaldið og á að styrkja eftirlitshlutverk þess gagnvart framkvæmdavaldinu vinni beinlínis með stofnunum framkvæmdavaldsins. Ríkisendurskoðun er endurskoðandi löggjafarvaldsins, þ.e. Alþingis sem fer með fjárveitingarvaldið, en  ekki framkvæmdavaldsins og stofnana þess sem eiga að standa skil á ráðstöfun fjár gagnvart fjárveitingarvaldinu, þ.e. Alþingi.

Yfirlýsing ríkisenduskoðanda ber ekki aðeins vott um skort á góðri stjórnsýslu, heldur staðfestir hún hversu útbreidd óvönduð stjórnsýsla er á Íslandi.

Klækjabrögð og gildrur ýmis konar eru vinsælir leikir í heimi stjórnmálanna. „Let him deny“ er t.d. klækjabragðagildra sem oft er gripið til í Bandaríkjunum og einkum vinsæl meðal Republicana. Þessi leikur gengur nokkurn veginn þannig fyrir sig að sögusögnum er komið af stað þar sem andstæðingurinn er tengdur við heldur óheppilegt atvik eða klúður innan hans raða, ef til vill hneykslimál sem enn hefur ekki komist í hámæli. Með því að tengja andstæðinginn við málið er látið að því liggja að hann eigi aðild að málinu. Tilgangurinn er að láta hann neita þessu. Sá sem er ekki nægilega fljótur að sjá við bragðinu og neitar að hafa átt einhverja aðild að málinu er þá um leið búinn að játa að atvikið hafi gerst og hefur þar með fallið í gildruna. Málið er blásið út, það kemst í hámæli og nafn andstæðingsins verður óhjákvæmilega tengt við umfjöllun málsins. Þetta gamla bragð úr Biblíunni, „let him deny“, nýtur mikilla vinsælda. Það birtist í mörgum útgáfum og virðist svínvirka enn þann dag í dag.

Við hrun fjármálakerfisins í október 2008 kom í ljós að efnahagslegum vörnum landsins var stórlega ábótavant, eftirlit hafði brugðist, innviðir íslenskrar stjórnsýslu reyndust veikir og stjórnmálin og viðskiptalífið báru vott um spillingu. Það er alkunna að fyrirtæki með starfsemi sem er umdeild í alþjóðasamfélaginu og sums staðar jafnvel illa séð þefa uppi lönd sem lenda í aðstæðum eins og Ísland er í núna í von um að geta komið starfsemi sinni fyrir í landinu. Þetta er gert í trausti þess að þegar efnahagurinn og atvinnulífið eru rústir einar og fjárfestar hafa flúið landið verði allt gert til að fá ný atvinnutækifæri inn í landið. Orðsporið er hvort sem er farið út í veður og vind, – og þegar neyðin ein er eftir verði allar hugsjónir og siðferðileg viðmið látin lönd og leið.

Ríkisstjórnarflokkar sem við svona aðstæður þurfa að reisa efnahags- og atvinnulíf landsins við, stjórnmálaflokkar sem kenna ríkisstjórn sína við norrænt velferðarkerfi og umhverfisvæna atvinnustefnu, og hafa þar að auki gefið út samstarfsyfirlýsingu þar sem tekin er afstaða með friðnum en gegn hernaði og hvers kyns hernaðarstarfsemi, geta því miður reynst auðveld bráð fyrir pólitíska klækjameistara. Með einföldum leik má láta líta svo út að slík ríkisstjórn annað hvort snúi frá eigin hugsjónum og bregðist eigin stefnu eða vinni statt og stöðugt gegn endurreisn efnahags- og atvinnulífsins og þar með hagsmunum fólksins í landinu.

Er það annars ekki heldur mikill barnaskapur að halda að nákvæmlega þessar hugmyndir um atvinnuuppbyggingu á Suðurnesjum sem nú eru til umfjöllunar hafi borist að ströndum landsins nákvæmlega á þessum tíma fyrir hreina tilviljun?

Let them deny …….

Senuþjófur er leikarinn í leikritinu sem óvænt nær allri athygli leikhúsgesta. Hann er senuþjófur vegna þess að hann hefur óvænt tekið athyglina frá samleikurum sínum. Orðið senuþjófur er nú notað í mismunandi samhengi og oftast í jákvæðri merkingu, þ.e. einhver slær í gegn. Til þess að ná því að stela senu þarf aðstæður þar sem óskipt athygli fjöldans hefur verið beint að tilteknum stað eða atburðarrás.  Sá sem af ásetningi ætlar að stela senu í þeim tilgangi að ná einhverju tilteknu fram þarf að velja vandlega slíkan stað og stund þar sem athygli er eins og hver önnur gæði sem eru af skornum skammti, - um hana ríkir mikil samkeppni.

Þingkosningar og þjóðaratkvæðagreiðsla eru dæmi um atburðarásir þar sem allt snýst um að ná athygli fjöldans. Samkeppnin um athyglina er hörð og mikið lagt undir til að fá sem flesta til að greiða tilteknum flokki eða valkosti atkvæði sitt.

Í velskipulagðri þjóðaratkvæðagreiðslu eru oftast tveir velskilgreindir kostir. Kostur A er t.d. „já“ kosturinn og sé hann valinn leiðir hann til niðurstöðu a. Kostur B er þá „nei“ kosturinn og sé hann valinn leiðir hann til niðurstöðu b. Auðvelt er að gera kjósendum ljóst hvað fylgir hvorum kosti og því ljóst hvað tekur við ef kostur A fær flest atkvæði eða kostur B. Hvor kostur um sig á sér talsmenn og fylgjendur sem reka kosningabaráttu þar sem samkeppni ríkir um athygli fjöldans í þeim tilgangi að koma upplýsingum um valkostina á framfæri. Þar er þess ennfremur vandlega gætt að leiðrétta misvísandi upplýsingar jafnóðum og sjá við kosningabrellum og klækjabrögðum andstæðinganna. Hvor kostur um sig er þannig málstaður sem á sér verndara og ákveðið jafnræði ríkir. Allt bendir til þess að þjóðaratkvæðagreiðsla sem þessi geti tekist vel, gefið skýra niðurstöðu með fyrirsjáanlegum afleiðingum og þar með komið vel til móts við óskir kjósenda um að koma með beinum hætti að ákvörðunartöku í sameiginlegum málum.

Öðru máli gegnir um þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem mál sem kosið er um er þannig vaxið að erfitt er að koma á framfæri skýrum og auðskiljanlegum upplýsingum til kjósenda um þá kosti sem velja skal á milli. Upplýsingar kunna að gefa svigrúm fyrir margar og mismunandi túlkanir, mikil óvissu kann að ríkja um einstaka þætti og áhrif þeirra, og afleiðingarnar af því vali sem fram fer koma ekki fram fyrr en að löngum tíma liðnum. Þetta flækjustig er ávísun á kosningaferli sem erfitt verður að stjórna vegna þess að athygli kjósenda brestur oft við þessar aðstæður. Því meiri óvissa sem ríkir um áhrif niðurstöðunnar og  um það sem tekur við ef kostur A „já“ eða kostur B „nei“ er valinn, þeim mun meiri hætta er á að miðlun og meðferð upplýsinga fari úrskeiði í kosningabaráttunni, og að kosningin fari að snúast um eitthvað annað en henni var ætlað í upphafi. Við þessar aðstæður geta öfl annað hvort úr röðum talsmanna A- leiðarinnar eða talsmanna B-leiðarinnar hæglega séð sér leik á borði og yfirtekið skilgreiningar á inntaki og merkingu kosningarinnar í þeim tilgangi að ná sínum eigin markmiðum fram, markmiðum sem kosningunni var ekki ætlað að snúast um. Þetta má orða þannig að þjóðaratkvæðagreiðslan sé komin í hendurnar á kosningaþjófum, sbr. senuþjófinn í leikhúsinu.

Þegar óvissa ríkir um áhrif niðurstöðunnar þar sem áhrif ákvörðunarinnar er ekki að vænta fyrr en lengra inn í framtíðinni geta kosningaþjófar átt nokkuð auðveldan leikur. Óvissan gefur þeim meira svigrúm til að endurskilgreina markmið kosningarinnar og túlka niðurstöður hennar. Kjósendur vilja jú gjarnan sjá áhrifin af vali sínu fljótt. Kjósendur þurfa einfaldlega að standa nær áhrifum ákvörðunar sinnar til að fá þá tilfinningu að þeir hafi haft eitthvað að segja og hafi þar með haft áhrif. Þess vegna reynist oftast auðveldara að ná athygli kjósenda og selja þeim upplýsingar sem gefa fyrirheit um að ákvörðunin hafi áhrif nær í tíma, jafnvel strax.

IceSave er villuljós sem sundrungaröflin hafa kveikt og notað til að afvegaleiða þjóðina. Nú nota sundrungaröflin þetta sama villuljós og bjóðast til að sameina þjóðina og leiða hana út úr ógöngunum sem þau sjálf leiddu hana í. Hinni tæru snilld eru lítil takmörk sett.

Því er haldið fram að með því að greiða atkvæði gegn lögunum frá 30.desember 2009 um ríkisábyrgð á IceSave sé þjóðin að hafna því að almenningur taki ábyrgð á skuldum einkabanka. Stóra „feita nei-ið“ á Íslandi verði stóra fréttin, sem smitar frá sér til almennings út um alla Evrópu, þar sem bönkum hefur víða verið bjargað á kostnað skattgreiðenda.

Hér má spyrja sig þeirrar spurningar: Hversu rökrétt og heilsteypt er þessi túlkun á þýðingu „nei-sins“ ef Íslendingar eru með þessu nei-i eingöngu að hafna því að greiða skuldir íslenskra einkabanka sem störfuðu í öðrum löndum?  Annað gildi um skuldir einkabanka sem störfuðu á Íslandi. Milljörðum af skattpeningum almennings er jú varið í að endurfjármagna íslensku bankanna hér á landi.

Þá er því haldið fram að með því að segja „eitt stórt feitt nei“ á laugardaginn þá muni samningsstaða Íslendinga í IceSave-deilunni styrkjast.

Hér má spyrja hvort ekki sé búið að stækka íslensku samninganefndina allverulega? Er ekki með þessari túlkun verið að draga alla kosningabæra menn og konur á Íslandi að samningaborðinu?  Ef svo, þá má aftur spyrja, er það þannig sem við erum að hugsa hlutverk beina lýðræðisins, þ.e. þjóðaratkvæðagreiðslu, í framtíðinni? Vill þjóðin koma að samningagerð við aðrar þjóðir í framtíðinni með svo beinum hætti?  Ef svo, hver er þá staða fulltrúalýðræðisins á Íslandi? Ef vilji þjóðarinnar stendur til þess að koma með svo beinum hætti að sjálfri samningagerð í stað þess að framselja það vald með umboði til kjörinna fulltrúa, má þá ekki reikna með því að upplýsinga- og samskiptakostnaður í slíkum málum verði hér gífurlega hár í framtíðinni?

Mest heyrist nú í þeim sem vilja að þjóðin flykki sér á kjörstað og segi „feitt nei“ á laugardaginn. Rökin eru „nei við heimskapitalismann og aðila fjármálamarkaða“ og „já við sterkari samningsstöðu Íslendinga í IceSave“. Því fleiri sem kjósa og segja nei því betri samstaða og skýrari skilaboð út til heimsbyggðarinnar.  Í ljósi framvindunnar á undanförnum vikum og stöðu IceSave-deilunnar í dag getur ríkisstjórnin ekki með nokkru móti mælt með „já-i“ á laugardaginn. Valkosturinn er því í rauninni einn, ef menn vilja taka afstöðu í kosningunum á laugardag og það er „nei“. Aðrir valkostir eru að kjósa ekki eða skila auðu. Þá þurfa stjórnmálaskýrendur að leggjast yfir og reyna að túlka hvaða skilaboð auðir kosningaseðlar senda og hvaða skilaboð sjálf kosningaþátttakan sendir?  Hér gætu úrslit kosninganna því farið að snúast um eitthvað annað og meira en IceSave.

Þó menn vilji ekki ræða það mikið núna fyrir kosningar, þá hefur því nú verið haldið fram að „feitt nei“ á laugardaginn þurfi alls ekki að þýða að ríkisstjórnin verði að fara frá.

Hér má þó spyrja, hvaða augum munu menn vilja líta „feita nei-ið“ eftir kosningarnar?   Hverjum gæti hentað þá að túlka „feita nei-ið“ þannig að ríkisstjórnin hreinlega verði að fara frá? Annað sé bara ekki hægt að lesa út úr þessum kosningum. 

Hvernig rataði ríkisstjórnin í þessa gildru?

Hér er mörgum spurningum ósvarað. Og enn eiga fleiri spurningar eftir að vakna. Að lesa í þá undarlegu og flóknu stöðu sem hér er komin upp á eflaust eftir að vera viðfangsefni landsmanna um langt skeið. Spurningar um stöðu, þróun og framkvæmd íslensku stjórnarskrárinnar verða jú æ áleitnari.

Grein sem birtist í Fréttablaðinu 27.febrúar sl.

Yfirlýsing formanns Framsóknarflokksins, Sigmundar Davíðs Gunnlaugssonar, um að vísa beri prófessor Anne Sibert úr peningastefnunefnd Seðlabankans vegna greinar sem hún birti sem fræðimaður á veftímaritinu Voxeu.org bendir óneitanlega til þess að lítið hafi breyst í heimi stjórnmálanna við hrunið. Íslenskir fræðimenn hafa búið við hótanir af þessu tagi í áraraðir. Nú má helst enginn hafa sjálfstæða þekkingu og tjá sig um IceSave vegna þess að samningar standa yfir um IceSave. Fyrir hrun bankanna mátti enginn hafa sjálfstæða þekkingu og fjalla um málefni bankanna á opinberum vettvangi. Það var of viðkvæmt fyrir markaðinn og gat valdið áhlaupi á bankana.

Í grein í Fréttablaðinu 19.febrúar sl. gengur formaðurinn svo langt að ætla þessum fræðimanni að vera þátttakandi í pólitík og pólitísku útspili. Það er þröngsýni stjórnmálamanns að halda að allir vilji stunda pólitík. Anne Sibert veitir Seðlabanka Íslands sérfræðilega þjónustu með setu sinni í peningastefnunefnd. Að öðru leyti er Anne Sibert þekktur fræðimaður sem hefur ekki áhuga á pólitík í sjálfri sér, en hefur eins og flestir fræðimenn meiri áhuga á fræðilegri þróun þekkingar í opnum umræðum við aðra fræðimenn. Fræðimönnum er almennt meira umhugað um faglegan heiður sinn en athygli stjórnmálamanna, enda liggur að baki þrotlaus vinna í harðri samkeppni innan fræðaheimsins. Þar er mikið í húfi fyrir fræðimann sem vill vera tekinn alvarlega sem slíkur, en það er nokkuð sem íslenskum stjórnmálamönnum hefur reynst erfitt að skilja.

Heimur stjórnmálanna og fræðaheimurinn eru nokkuð aðskildir heimar. Það sem tikkar í pólitík tikkar ekki í fræðaheiminum. En það er eðli nútímaríkis og lýðræðisþróunar í frjálsum samfélögum að þar eru margir gerendur, þ.e. gerendur á sviði stjórnmála, þekkingar, upplýsinga, hagsmuna og almenningur. Þessir heimar skarast og í siðuðum samfélögum þar sem margir taka þátt í umræðunni fer betur á rökræðu en hótunum.Þá á enginn einn að hafa það hlutverk að „stjórna“ umræðunni. Það er einræði. Þöggun og skortur á gagnrýnni umræðu áttu sinn þátt í hruninu. Þá var það fyrst og fremst heimur viðskiptalífsins sem hafði með aðstoð íslenskra stjórnmálamanna yfirtekið upplýsingastreymi til almennings í landinu og skrúfað þannig fyrir súrefnið í stjórnkerfi lýðræðisins.  

Íslensk stjórnmál sem ætla að lifa af áskoranir 21. aldarinnar verða að laga sig að þeirri staðreynd að stjórnmálamenn þjóðríkja eru stjórnmálamenn í alþjóðlegu samhengi, en ekki bara stjórnmálamenn í sínu kjördæmi. Með aukinni þekkingu, betra aðgengi að upplýsingum og alþjóðlegri skírskotun fjölgar gerendum sem geta haft bein eða óbein áhrif í heimi íslenskra stjórnmála, gerendum sem stjórnmálamenn nútímans hafa ekkert vald yfir, gerendum sem eiga ekkert undir íslenskum stjórnmálamönnum. Þessi þróun kann að vera ógn fyrir stjórnmálamenn sem vilja halda í þrönga flokkspólitíska hagsmuni, en hún kann þó að eigi eftir að koma lýðræðinu til bjargar.

Það er barnaskapur formannsins að halda að í skrifum prófessorsins sé eitthvað nýtt að finna fyrir viðsemjendur Íslendinga í IceSavedeilunni. Allar upplýsingar sem prófessorinn notar í greiningu sinni eru opinberar upplýsingar. Þá get ég fullvissað formanninn um það að í ráðuneytum Bretlands og Hollands er e.t.v. að finna ítarlegri greiningar á stöðu Íslands en finna má hér á landi. Það sem meira er, þar gæti einnig verið að finna betri forsendur að greiningu á möguleikum og tækifærum Íslands en fram hafa komið hér á landi.

Þetta kemur til af því að í fyrsta lagi hafa stærri samfélög aðgang að stærra úrtaki fólks til að byggja upp hóp góðra sérfræðinga. Það gefur meira svigrúm til að skipulegga stjórnkerfið með þeim hætti að kostir sérhæfingarinnar nýtast sem best. Í öðru lagi þá eru í Hollandi og Bretlandi sérfræðingar innan stjórnsýslunnar sem hafa fengið starf sitt með því að þreyja samkeppnispróf og fara í gegnum þröngt nálarauga ráðningarnefnda og eru því að störfum eingöngu vegna verðleika sinna og hæfni. Í þriðja lagi, þarna er sérfræðingum upp á lagt að horfa til lengri tíma og fást við vandasamar hagfræðilegar, pólitískar og stjórnsýslulegar greiningar með alþjóðlegri skírskotun dag út og dag inn. Þarna eru sérfræðingar sem líta á Ísland sem sjálfstætt, fullvalda, norrænt ríki og skoða hagsmuni þess út frá þjóðarhagsmunum landsins í heild, en eru ekki bundnir af nýlenduótta eða staðbundinni pólitík og hagsmunum einstakra kjördæma.

Sýn sem hafin er yfir ótta og þrönga hagsmuni gæti breytt mörgu um framtíð Íslands.